Aktualno
Politika pregona
POLITIKO PREGONA
- UVOD
Temeljna naloga državnega tožilstva je izvajanje kazenskega pregona. Državni tožilci izvršujejo svojo funkcijo na podlagi Ustave, Zakona o kazenskem postopku in Zakona o državnem tožilstvu.
Temeljna dolžnost državnega tožilca je sprejeti odločitev o tem, ali bo sprožil kazenski pregon ali ne. To je njegova najzahtevnejša naloga v postopku odločanja. Neustrezna odločitev tako o začetku kazenskega pregona, kot nasprotno, o opustitvi pregona, in neustrezne odločitve v nadaljevanju lahko zamajejo zaupanje v pravosodni sistem in pravno državo.
Prizadevanje za zakonitost, pravilnost in strokovnost morajo biti poglavitna vodila pri tožilskem delu. Državni tožilci morajo svojo funkcijo opravljati pošteno, nepristransko in objektivno, njihovo ravnanje mora biti etično in profesionalno. Pri svojem delu se mora državni tožilec zavedati pomembnih pristojnosti, ki mu jih daje zakon in odgovornosti za izvajanje pregona; tako v predkazenskem kot v kazenskem postopku mora svoja pooblastila izvajati na aktiven način.
Pravičnost, doslednost in odločnost so poglavitne lastnosti, ki jih morajo pri svojem delu zasledovati državni tožilci. Njihova neodvisnost in samostojnost pri odločanju izhajata iz Zakona o državnem tožilstvu, okvire za delo pa postavljata Zakon o kazenskem postopku in Kazenski zakonik. Pri sprejemanju tožilskih odločitev mora državni tožilec upoštevati tudi sorazmernost med pomenom kaznivega dejanja in posledicami, ki bi jih povzročil kazenski pregon, ter načeli ekonomičnosti in smotrnosti.
Neodvisnost državnega tožilca je ena izmed temeljnih zahtev za zagotavljanje vladavine prava. Tožilska organizacija mora zagotavljati take razmere in pogoje za delo, da bo državni tožilec svojo funkcijo lahko opravljal neobremenjeno in kvalitetno.
Uspešen kazenski pregon storilcev kaznivih dejanj ni odvisen le od dobrega dela tožilstva, temveč je rezultat dela vseh organov tako imenovane verige pravičnosti – policije, tožilstva in sodstva, kjer mora vsak člen ustrezno in strokovno odigrati svojo vlogo. Za to je potrebna dobra in stabilna zakonodaja, nato morajo svoje delo opraviti zagnani in usposobljeni organi odkrivanja in pregona, postopek pa zaključijo sodniki s kvalitetnimi in pravočasnimi odločitvami.
Bistvene omejitve pri izvajanju politike pregona povzročajo proračunske omejitve in kadrovska podhranjenost državnega tožilstva. Državna tožilstva, glede na pomembnost funkcije, ki jo opravljajo, ne razpolagajo z zadostnimi sredstvi za izvajanje teh nalog in že dolga leta delujejo v bistveno okrnjeni sestavi, kar vse onemogoča izvrševanje vseh nalog organa pregona v polni meri.
- POLITIKA PREGONA
Politika pregona je institut, ki omogoča generalnemu državnemu tožilcu, da na ravni države določi prioritete tožilskega dela in zastavi splošne okvire kaznovalne politike, ki jo bodo tožilci uveljavljali v sodnem sistemu.
S politiko pregona se zagotavlja enakost pred zakonom in poenoteno izvajanje nalog, ki jih imajo državni tožilci. Zagotovljeno mora biti enako obravnavanje obdolžencev in drugih udeležencev v postopku. Namen politike pregona je poenotiti tožilsko prakso.
V okviru politike pregona bodo določene predvsem:
- vrste kriminalitete, ki bodo obravnavane prioritetno,
- učinkovito reševanje bagatelne kriminalitete,
- ustrezna uporaba procesnopravnih institutov,
- sodelovanje tožilstva z drugimi organi in institucijami.
Politika pregona obsega celovito odločanje tožilca, ki se povezuje s pregonom v kazenski zadevi. S politiko pregona se opredelijo okvirne usmeritve za raznovrstne procesne možnosti, ki jih ima na voljo državni tožilec ob obravnavanju zadev. Zakon je temeljno vsebinsko vodilo državnim tožilcem pri njihovem delu, politika pregona pa določa pristop državnega tožilca k izvajanju kazenskega pregona in pomeni orodje za zagotavljanje enakosti in pravičnosti pri pregonu ob uporabi razpoložljivih virov, sorazmernih z družbeno nevarnostjo posameznih oblik kriminalitete.
Na konkretni ravni se politika pregona odraža v programih državnih tožilstev in splošnih navodilih, ki jih izda generalni državni tožilec. Izvajanje politike pregona je treba spremljati in vsebinsko analizirati, saj bo le tako mogoče doseči postavljene prioritete in zastavljene standarde delovanja državnih tožilstev, še posebej na prednostnih področjih kazenskega pregona.
Eden izmed temeljnih ciljev politike pregona je sprostitev virov za kvalitetnejšo obravnavo prioritetnih oblik kriminalitete. To se bo doseglo tako, da se bodo za manj pomembne oblike kriminalitete in manj zahtevne zadeve v največji možni meri uporabljale procesne variante, ki omogočajo hitrejše in preprostejše poslovanje (na primer alternative za kazenski pregon, kaznovalni nalog, pogajanja, odločanje v realnem času). Tako se bo začela oblikovati doktrina količinskega uravnavanja dotoka zadev na sodišča, ki morajo biti rešene v razumnem roku, kar je eden izmed ciljev tožilstva v prihodnje.
- NORMATIVNI OKVIR
Politiko pregona ureja Zakon o državnem tožilstvu (ZDT-1)[1], ki v 145. členu določa, da politiko pregona sprejme generalni državni tožilec po predhodnem obrazloženem mnenju Državnotožilskega sveta. Zakon primeroma našteva vsebine, ki naj bi jih vsebovala politika pregona (vrste zadev, ki se obravnavajo prednostno, okvirne usmeritve za zavrženje kazenskih ovadb oziroma uporabo alternativnih načinov obravnavanja, usmeritve za uvedbo sodne preiskave oziroma preiskovalnih dejanj ali vložitev neposrednih obtožnih aktov, usmeritve za kaznovalno politiko, okvirne podlage za uporabo pravnih sredstev, načine usmerjanja policije in drugih organov odkrivanja ter priporočila in napotki za uspešno delo državnih tožilstev). Pri oblikovanju politike pregona mora biti upoštevana uveljavljena kriminalitetna politika in kaznovalna politika, upoštevajoč potrebo po njunem spreminjanju in razvoju, ter stanje in posebnosti na nekaterih družbenih področjih ali območjih pristojnosti.
Politika pregona se lahko spremeni in dopolnjuje, glede na ugotovitve v mnenju k skupnemu letnemu poročilu o delu državnih tožilcev, ocene in priporočila pristojnih organov na področju ukrepanja proti kriminaliteti ter usklajenost politike pregona z drugimi akti.
- MATERIALNOPRAVNI VIDIKI
4.1 Zadeve, ki se obravnavajo prednostno
Skrb za celovito varnost ljudi mora biti temeljna naloga tožilstva. Soočeni smo s povečevanjem obsega in zahtevnosti kriminalitete, zato je treba določiti področja, ki bodo imela poseben pomen pri izvajanju kazenskega pregona.
Pregon gospodarske in korupcijske kriminalitete predstavlja prioriteto pri zastavljanju ciljev dela tožilstva in politike pregona. Gospodarska kriminaliteta je ena izmed najnevarnejših oblik kriminalitete in posega v temelje demokratične družbe. Škoda, ki jo povzroča, je velika. Je pojav, ki se spreminja in se prilagaja novim tehnologijam in dejavnikom, ki vplivajo na poslovanje. Poudariti pa je pomembno, da so pogoji, ki morajo biti izpolnjeni za učinkovito ukrepanje proti gospodarski kriminaliteti, kompleksni in da je tožilstvo kot organ pregona le eden izmed dejavnikov za ukrepanje na tem področju.
Prednostno se bodo zato obravnavala naslednja področja kriminalitete:
- gospodarska kriminaliteta,
- korupcijska kriminaliteta,
- organizirana kriminaliteta,
- huda nasilna kazniva dejanja,
- kazniva dejanja, pri katerih so žrtve otroci in mladoletniki,
- kazniva dejanja z zelo hudimi posledicami,
- kazniva dejanja, pri katerih so hudo kršene pravice delavcev in ranljivih skupin ljudi,
- kazniva dejanja, pri katerih so storilci nosilci javnih funkcij,
- primeri, kjer so izkazani pogoji za začasno zavarovanje in odvzem premoženja nezakonitega izvora.
Državni tožilci so dolžni zagotoviti prednostno obravnavanje teh dejanj in ustvarjalno uporabiti vse procesne možnosti, ki jih določajo zakoni ter jih uveljavljati pri izvajanju kazenskega pregona, tako pri sodelovanju s policijo in drugimi nadzornimi institucijami ter sodišči
Prednostne zadeve obravnava od začetka do konca praviloma isti državni tožilec.
Pri prednostnih zadevah je treba zlasti zagotavljati:
- celovito in kvalitetno obravnavanje zadev v čim krajših rokih;
- zgodnje in aktivno sodelovanje z organi odkrivanja ter
- vzpodbujati oblikovanje specializiranih in skupnih preiskovalnih skupin.
4.2 Bagatelna kriminaliteta
Bagatelna kriminaliteta predstavlja veliko obremenitev tako za organe odkrivanja kot za organ pregona. Kljub dejstvu, da gre za lažja kazniva dejanja, se moramo zavedati, da prizadeva veliko število ljudi in da njihovo zaupanje v pravno državo temelji tudi na uspešnem reševanju te oblike kriminalitete. Zato je treba tovrstno kriminaliteto obravnavati s pomočjo alternativ za kazenski pregon, ki omogočajo hitrejše in ustreznejše reševanje zadev. Prizadevati si je treba za tudi za uporabo drugih obstoječih procesnih možnosti (kaznovalni nalog), hkrati pa uvajati poenostavitve pri poslovanju (v obliki obrazcev in elektronskega poslovanja), ki bi omogočale uravnoteženo in hitrejše reševanje tovrstne kriminalitete. V dogovoru s policijo je treba poskrbeti za racionalizacijo poslovanja v zvezi s kazenskimi ovadbami.
4.3 Krajevno in drugače specifična kazniva dejanja
Kazniva dejanja, ki se navezujejo na določeno območje ali specifične dogodke (na primer problematika v zvezi z državno mejo, vandalizem), je treba ustrezno vključiti v izvajanje politike pregona glede na njihov pomen.
- PROCESNOPRAVNI VIDIKI
5.1 Alternative kazenskemu pregonu
Alternative kazenskemu pregonu (poravnavanje in odložen pregon) so kvalitetna možnost, da se zmanjša pritisk na uvajanje kazenskih postopkov predvsem za lažja kazniva dejanja, kar je pomembno tako za državna tožilstva kot za sodišča in za družbo nasploh. Uporabo alternativ je treba širiti, prakso pa poenotiti, saj večje razlike in odstopanja med državnimi tožilstvi niso dopustne, ker lahko vodijo do neenakega obravnavanja ljudi. Cilj je, da bodo vsa okrožna državna tožilstva dosegla vsaj državno povprečje reševanja zadev s pomočjo alternativ za kazenski pregon.
5.2 Kaznovalni nalog
Kaznovalni nalog, ki omogoča poenostavitev in skrajšanje kazenskega postopka, je institut, ki pomembno vpliva na hitrejše in racionalnejše obravnavanje lažjih kaznivih dejanj, zato ga je treba uporabljati v vseh primerih, kjer niso možne alternativne oblike kazenskega pregona in je izdaja kaznovalnega naloga primerna, dosegati pa mora ustrezno kaznovalno politiko. Tudi izdaja kaznovalnih nalogov se mora poenotiti, vsa okrožna državna tožilstva pa morajo doseči vsaj državno povprečje.
5.3 Sporazum o priznanju krivde
Sporazum o priznanju krivde je nov pomemben institut kazenskega procesnega prava, ki ga je treba uveljaviti v praksi in spremljati njegovo izvajanje. Upoštevati je treba potrebo po skrajševanju in poenostavitvi postopkov, uveljavljati načeli smotrnosti in ekonomičnosti postopka, pri tem pa izhajati iz ustaljene sodne prakse in kaznovalne politike sodišč. Na podlagi izkušenj pri njegovi uporabi se bodo oblikovala splošna navodila.
Delovanje tožilca mora biti naklonjeno pogajanjem. Uporabljati ga je treba kadarkoli obstajajo temeljne procesne predpostavke in na način, da bo zagotovljena njegova poenotena uporaba.
V čim večji meri je treba izkoristiti možnosti, ki jih za skrajševanje in poenostavljanje postopka odpira predobravnavni narok.
Glede na okoliščine primera uporaba procesnopravnih institutov praviloma spoštuje naslednji vrstni red: alternativno ukrepanje, kaznovalni nalog, sporazum o priznanju krivde.
5.4 Odvzem in zavarovanje protipravno pridobljene premoženjske koristi in premoženja nezakonitega izvora
Krepiti je treba aktivnosti in prizadevanja državnih tožilcev v postopkih za odvzem in zavarovanje protipravno pridobljene premoženjske koristi.
Glede odvzema in zavarovanja premoženja nezakonitega izvora, kjer Zakon o odvzemu premoženja nezakonitega izvora kot izključno pristojno za usmerjanje, preiskovanje, vlaganje in zastopanje predlogov za začasno zavarovanje in odvzem premoženja nezakonitega izvora določa Specializirano državno tožilstvo, je treba vzpostaviti izmenjavo informacij in doseči sodelovanje med SDT in drugimi državnimi tožilstvi ter policijo in finančnimi institucijami.
5.5 Kaznovalna politika in politika pritoževanja
Državni tožilci imajo aktivno vlogo pri oblikovanju kaznovalne politike. Kazni izrekajo sodišča, vendar si za to, kakšne kazni bodo izrečene, morajo prizadevati tožilci.
Politika pritoževanja mora biti kar se da poenotena, uporaba pravnih sredstev pa še posebno dosledna pri kaznivih dejanjih, ki se obravnavajo prednostno, pri precedenčnih zadevah in pri zadevah, ki se nanašajo na pomembna pravna vprašanja.
Kaznovalna politika se spreminja skozi konkretne postopke, tako, da državni tožilci dosledno in odločno uveljavljajo kvalitetne pritožbene argumente.
Kjer to pride v poštev in je glede na okoliščine zadeve primerno, si bodo državni tožilci namesto za pogojne obsodbe prizadevali za več denarnih kazni. Pri kaznivih dejanjih, ki so določena kot prioritetna, pa je treba v pritožbah praviloma vztrajati pri kaznih, predlaganih v postopku na prvi stopnji.
Zaradi sprememb, do katerih je prišlo v ureditvi pritožbenega postopka, morajo okrožna tožilstva na sedežih višjih sodišč zagotoviti informacije, potrebne za spremljanje kaznovalne politike in politike pritoževanja.
- ORGANIZACIJSKI VIDIKI
6.1 Sodelovanje s policijo
Odnos med tožilstvom in policijo mora izhajati iz njune temeljne funkcije – tožilec kot organ pregona in odločanja v predkazenskem postopku po potrebi in po svoji presoji usmerja policijo kot organ odkrivanja. Ta odnos temelji na Zakonu o kazenskem postopku, Uredba o sodelovanju državnega tožilstva, policije in drugih pristojnih državnih organov in institucij pri odkrivanju in pregonu storilcev kaznivih dejanj ter delovanju specializiranih in skupnih preiskovalnih skupin[2] pa je dopolnilo zakonski ureditvi. Tožilec je tudi varuh zakonitosti, človekovega dostojanstva in pravic v predkazenskem postopku. Kot dominus litis predkazenskega postopka policiji določa prioritete dela in jo usmerja na podlagi sprejete politike pregona.
Dobro sodelovanje organov odkrivanja in organov pregona je eden izmed nujnih pogojev za uspeh kazenskega postopka. Podlaga za uspešen pregon je kvalitetno delo organov odkrivanja. Pretok informacij (na kvalitativni in ne na kvantitativni ravni) med pristojnim tožilcem in policijo mora obstajati že v zgodnji fazi predkazenskega postopka, tožilec pa mora imeti aktivno vlogo pri usmerjanju policije.
Odnos med policijo in tožilstvom mora biti vzajemen, saj je cilj obeh organov enak – zakonita obsodilna sodba. Z neposrednim sodelovanjem državnega tožilca, še posebej v zadevah gospodarskega in organiziranega kriminala, mora postati kazenski postopek bolj učinkovit.
Policija mora upoštevati usmeritve državnega tožilstva in mu v določenih rokih nuditi vse informacije, ki jih državni tožilec potrebuje za uveljavitev procesnih institutov.
Tožilstvo mora policiji na primeren način zagotoviti povratne informacije o uporabi procesnih institutov, ki vplivajo na delo policije, kar še posebej velja pri obravnavi kriminalitete, ki je v politiki pregona določena kot prednostna.
6.2 Medinstitucionalno sodelovanje
Vzpostaviti je treba kvalitetnejše sodelovanje z nadzornimi institucijami kot so na primer Računsko sodišče, Davčna uprava, Komisija za preprečevanje korupcije, Urad za preprečevanje pranja denarja, Carinska uprava in drugi. Tovrstno sodelovanje je zelo pomembno, saj te institucije pri opravljanju nalog iz njihovih pristojnosti pogosto pridejo do informacij, pomembnih za kazenski postopek, zato lahko izmenjava takih informacij pospeši postopek. Multiplisciplinarni pristop je najbolj učinkovit način preiskovanja zahtevnejših kaznivih dejanj s področja gospodarske kriminalitete.
Medinstitucionalno sodelovanje bistveno pospeši tudi pridobivanje podatkov, ki so pomembni za ugotavljanje protipravne premoženjske koristi in za zavarovanje njenega odvzema.
Od tožilstev se pričakuje, da bodo zlasti v prioritetnih zadevah tako sodelovanje vzpodbujala in ustvarjala zanj ugodne pogoje.
6.3 Sodelovanje s sodišči
V sodelovanju s sodišči si je treba prizadevati, da bo na isti zadevi (predvsem na tistih, ki so opredeljene kot prednostne) delal isti tožilec.
Za učinkovito izvajanje sporazuma o priznanju krivde se je treba s sodišči dogovoriti za čim hitrejše odločanje sodišč o sklenjenem sporazumu.
Z ustanovitvijo specializiranih oddelkov je predvideno hitrejše obravnavanje nekaterih zadev, ki jih politika pregona določa kot prednostne. Glede hitrejšega obravnavanja drugih zadev, ki jih tožilci ocenjujejo kot prednostne, se je treba dogovarjati s sodišči in uporabljati instrumente, ki jih predvideva zakonodaja o sodiščih.
6.4 Specializirane preiskovalne skupine
Obravnavanje kaznivih dejanj, pri katerih je potrebno usmerjeno delovanje več državnih organov in nadzornih institucij, je smiselno izvajati s pomočjo specializiranih preiskovalnih skupin. Na ta način se lahko zagotovi maksimalen pretok interdisciplinarnega znanja, zmanjša čas preiskovanja zahtevnih in obsežnih primerov, izoblikujejo pa se tudi dobre prakse za uspešno delo v prihodnje.
6.5 Skupne preiskovalne skupine
Kazniva dejanja z mednarodnim elementom je treba obravnavati s pomočjo skupnih preiskovalnih skupin, ki so se pokazale za uspešen način preiskovanja zahtevnejših kaznivih dejanj s področja gospodarskega in organiziranega kriminala. Prednost skupnih preiskovalnih skupin je njihova večja učinkovitost, fleksibilnost in hitrost preiskovanja z neposredno izmenjavo informacij. Neposredno sodelovanje organov odkrivanja in pregona držav pogodbenic učinkovito nadomesti postopke mednarodno pravne pomoči, ki so pogosto dolgotrajni.
6.6 Sodelovanje z znanstveno-raziskovalnimi institucijami
Vzpostaviti je treba tesnejše sodelovanje z znanstvenimi in raziskovalnimi institucijami, kadar je treba zagotoviti zunanjo neodvisno evalvacijo rezultatov dela državnega tožilstva ali so potrebne druge storitve glede spremljanja dela državnega tožilstva, ki jih to ne more zagotoviti samo.
Sodelovanje je treba okrepiti tudi glede izobraževanja kadrov in pri pripravi pomembnejših projektov, zlasti s področja kazenske zakonodaje.
6.7 Izobraževanje
Strokovno informacijski center in Oddelek za izobraževanje in strokovni nadzor morata skrbeti za izobraževanje tožilcev, strokovnih sodelavcev in pripravnikov, še posebno na področju gospodarske kriminalitete in novih procesnih institutov, ne le v Sloveniji, temveč tudi v tujini, ter skrbeti za izmenjavo izkušenj in dobrih praks. Skupno izobraževanje s sodniki v sklopu Centra za izobraževanje v pravosodju je nujno zaradi dejstva, da je državno tožilstvo sestavni in nujni del delovanja pravosodja in zaradi zagotavljanja enotne kaznovalne politike in sodne prakse.
Z namenom pretoka interdisciplinarnega znanja in izkušenj je treba vzpostaviti stalne oblike izobraževanja in sodelovanja med tožilstvom, policijo, sodišči in nadzornimi institucijami; v obliki splošnih izobraževanj za vse tožilce, ter manjših, bolj specifičnih za tožilce, ki bi se specializirali za določeno področje (n. pr. davki, vrednostni papirji, javna naročila).
V sodelovanju s policijo je treba vzpostaviti možnosti za t.i. case studies - analize primerov (tako uspešnih kot neuspešnih), kjer bi policisti in tožilci po zaključku kazenskega postopka skupaj analizirali potek zahtevnejših kazenskih zadev. Podobno metodo bi bilo po pravnomočno končanem postopku in ob upoštevanju vseh posebnosti smiselno vzpostaviti tudi s sodišči.
Zagotoviti je treba izobraževanje ob pomembnejših spremembah kazenske in druge zakonodaje tako s policijo in sodišči kot tudi z nadzornimi institucijami.
6.8 Spremljanje kazenskega pregona in politike pregona
Vrhovno državno tožilstvo bo v okviru nadzorstvenih pristojnosti spremljalo izvajanje politike pregona ter analiziralo njene učinke.
Prizadevali si bomo za vzpostavitev analitične službe na Vrhovnem državnem tožilstvu, ki bo skrbela za spremljanje politike pregona in kaznovalne politike, za proučevanje problemov, povezanih s kazenskim pregonom ter za pripravo ukrepov in rešitev.
- PRIPOROČILA IN NAPOTKI ZA USPEŠNO DELO DRŽAVNIH TOŽILCEV
Načelo legalitete je prevladujoče načelo pri hujših kaznivih dejanjih, pri blažjih pa je treba široko uporabljati možnost oportunitete pri odločanju o pregonu, pri čemer mora biti praksa zaradi zagotavljanja enakosti ljudi pri pregonu poenotena.
Ob odločanju za kazenski pregon ali njegovo opustitev naj bo vodilo tudi razumna verjetnost obsodbe glede na zbrane dokaze. Od zadev, ki niso določene kot prednostne, bodo prej obravnavani primeri, pri katerih obstajajo razumni izgledi za uspeh obtožbe v razumnem roku. Po temeljiti proučitvi vseh dokazov in okoliščin primera, mora državni tožilec upoštevati tudi, ali obstaja javni interes za pregon.
Za uspešen pregon najhujših oblik gospodarske in klasične kriminalitete je potrebna specializacija tožilcev. Najzahtevnejše zadeve, zlasti če je potrebno specifično specialistično znanje ali izmenjava izkušenj, je smiselno obravnavati skupinsko.
Odpirati je treba možnosti za samostojno delo in nastopanje strokovnih sodelavcev na sodiščih v čim širšem obsegu.
Državni tožilci morajo učinkovito in ustvarjalno uporabljati vse procesnopravne institute, ki jih predvideva zakonodaja, da bi kar najuspešneje izvajali funkcijo pregona. Prednost naj imajo rešitve, ki bodo hitreje pripeljale do odločitve, vendar ne na račun kvalitete in družbene sprejemljivosti odločitve.
Poenostavljati je treba poslovanje. Kjer je to izvedljivo je treba uvajati standardizirano in formularno poslovanje ter spodbujati elektronsko poslovanje in komuniciranje, tudi med različnimi organi.
- Zvonko Fišer generalni državni tožilec RS
[1] Uradni list RS št. 58/2011 z dne 22.7.2011
[2] Uradni list RS št. 83/2010 z dne 22.10.2010
Nazaj
Politika pregona
POLITIKO PREGONA
- UVOD
Temeljna naloga državnega tožilstva je izvajanje kazenskega pregona. Državni tožilci izvršujejo svojo funkcijo na podlagi Ustave, Zakona o kazenskem postopku in Zakona o državnem tožilstvu.
Temeljna dolžnost državnega tožilca je sprejeti odločitev o tem, ali bo sprožil kazenski pregon ali ne. To je njegova najzahtevnejša naloga v postopku odločanja. Neustrezna odločitev tako o začetku kazenskega pregona, kot nasprotno, o opustitvi pregona, in neustrezne odločitve v nadaljevanju lahko zamajejo zaupanje v pravosodni sistem in pravno državo.
Prizadevanje za zakonitost, pravilnost in strokovnost morajo biti poglavitna vodila pri tožilskem delu. Državni tožilci morajo svojo funkcijo opravljati pošteno, nepristransko in objektivno, njihovo ravnanje mora biti etično in profesionalno. Pri svojem delu se mora državni tožilec zavedati pomembnih pristojnosti, ki mu jih daje zakon in odgovornosti za izvajanje pregona; tako v predkazenskem kot v kazenskem postopku mora svoja pooblastila izvajati na aktiven način.
Pravičnost, doslednost in odločnost so poglavitne lastnosti, ki jih morajo pri svojem delu zasledovati državni tožilci. Njihova neodvisnost in samostojnost pri odločanju izhajata iz Zakona o državnem tožilstvu, okvire za delo pa postavljata Zakon o kazenskem postopku in Kazenski zakonik. Pri sprejemanju tožilskih odločitev mora državni tožilec upoštevati tudi sorazmernost med pomenom kaznivega dejanja in posledicami, ki bi jih povzročil kazenski pregon, ter načeli ekonomičnosti in smotrnosti.
Neodvisnost državnega tožilca je ena izmed temeljnih zahtev za zagotavljanje vladavine prava. Tožilska organizacija mora zagotavljati take razmere in pogoje za delo, da bo državni tožilec svojo funkcijo lahko opravljal neobremenjeno in kvalitetno.
Uspešen kazenski pregon storilcev kaznivih dejanj ni odvisen le od dobrega dela tožilstva, temveč je rezultat dela vseh organov tako imenovane verige pravičnosti – policije, tožilstva in sodstva, kjer mora vsak člen ustrezno in strokovno odigrati svojo vlogo. Za to je potrebna dobra in stabilna zakonodaja, nato morajo svoje delo opraviti zagnani in usposobljeni organi odkrivanja in pregona, postopek pa zaključijo sodniki s kvalitetnimi in pravočasnimi odločitvami.
Bistvene omejitve pri izvajanju politike pregona povzročajo proračunske omejitve in kadrovska podhranjenost državnega tožilstva. Državna tožilstva, glede na pomembnost funkcije, ki jo opravljajo, ne razpolagajo z zadostnimi sredstvi za izvajanje teh nalog in že dolga leta delujejo v bistveno okrnjeni sestavi, kar vse onemogoča izvrševanje vseh nalog organa pregona v polni meri.
- POLITIKA PREGONA
Politika pregona je institut, ki omogoča generalnemu državnemu tožilcu, da na ravni države določi prioritete tožilskega dela in zastavi splošne okvire kaznovalne politike, ki jo bodo tožilci uveljavljali v sodnem sistemu.
S politiko pregona se zagotavlja enakost pred zakonom in poenoteno izvajanje nalog, ki jih imajo državni tožilci. Zagotovljeno mora biti enako obravnavanje obdolžencev in drugih udeležencev v postopku. Namen politike pregona je poenotiti tožilsko prakso.
V okviru politike pregona bodo določene predvsem:
- vrste kriminalitete, ki bodo obravnavane prioritetno,
- učinkovito reševanje bagatelne kriminalitete,
- ustrezna uporaba procesnopravnih institutov,
- sodelovanje tožilstva z drugimi organi in institucijami.
Politika pregona obsega celovito odločanje tožilca, ki se povezuje s pregonom v kazenski zadevi. S politiko pregona se opredelijo okvirne usmeritve za raznovrstne procesne možnosti, ki jih ima na voljo državni tožilec ob obravnavanju zadev. Zakon je temeljno vsebinsko vodilo državnim tožilcem pri njihovem delu, politika pregona pa določa pristop državnega tožilca k izvajanju kazenskega pregona in pomeni orodje za zagotavljanje enakosti in pravičnosti pri pregonu ob uporabi razpoložljivih virov, sorazmernih z družbeno nevarnostjo posameznih oblik kriminalitete.
Na konkretni ravni se politika pregona odraža v programih državnih tožilstev in splošnih navodilih, ki jih izda generalni državni tožilec. Izvajanje politike pregona je treba spremljati in vsebinsko analizirati, saj bo le tako mogoče doseči postavljene prioritete in zastavljene standarde delovanja državnih tožilstev, še posebej na prednostnih področjih kazenskega pregona.
Eden izmed temeljnih ciljev politike pregona je sprostitev virov za kvalitetnejšo obravnavo prioritetnih oblik kriminalitete. To se bo doseglo tako, da se bodo za manj pomembne oblike kriminalitete in manj zahtevne zadeve v največji možni meri uporabljale procesne variante, ki omogočajo hitrejše in preprostejše poslovanje (na primer alternative za kazenski pregon, kaznovalni nalog, pogajanja, odločanje v realnem času). Tako se bo začela oblikovati doktrina količinskega uravnavanja dotoka zadev na sodišča, ki morajo biti rešene v razumnem roku, kar je eden izmed ciljev tožilstva v prihodnje.
- NORMATIVNI OKVIR
Politiko pregona ureja Zakon o državnem tožilstvu (ZDT-1)[1], ki v 145. členu določa, da politiko pregona sprejme generalni državni tožilec po predhodnem obrazloženem mnenju Državnotožilskega sveta. Zakon primeroma našteva vsebine, ki naj bi jih vsebovala politika pregona (vrste zadev, ki se obravnavajo prednostno, okvirne usmeritve za zavrženje kazenskih ovadb oziroma uporabo alternativnih načinov obravnavanja, usmeritve za uvedbo sodne preiskave oziroma preiskovalnih dejanj ali vložitev neposrednih obtožnih aktov, usmeritve za kaznovalno politiko, okvirne podlage za uporabo pravnih sredstev, načine usmerjanja policije in drugih organov odkrivanja ter priporočila in napotki za uspešno delo državnih tožilstev). Pri oblikovanju politike pregona mora biti upoštevana uveljavljena kriminalitetna politika in kaznovalna politika, upoštevajoč potrebo po njunem spreminjanju in razvoju, ter stanje in posebnosti na nekaterih družbenih področjih ali območjih pristojnosti.
Politika pregona se lahko spremeni in dopolnjuje, glede na ugotovitve v mnenju k skupnemu letnemu poročilu o delu državnih tožilcev, ocene in priporočila pristojnih organov na področju ukrepanja proti kriminaliteti ter usklajenost politike pregona z drugimi akti.
- MATERIALNOPRAVNI VIDIKI
4.1 Zadeve, ki se obravnavajo prednostno
Skrb za celovito varnost ljudi mora biti temeljna naloga tožilstva. Soočeni smo s povečevanjem obsega in zahtevnosti kriminalitete, zato je treba določiti področja, ki bodo imela poseben pomen pri izvajanju kazenskega pregona.
Pregon gospodarske in korupcijske kriminalitete predstavlja prioriteto pri zastavljanju ciljev dela tožilstva in politike pregona. Gospodarska kriminaliteta je ena izmed najnevarnejših oblik kriminalitete in posega v temelje demokratične družbe. Škoda, ki jo povzroča, je velika. Je pojav, ki se spreminja in se prilagaja novim tehnologijam in dejavnikom, ki vplivajo na poslovanje. Poudariti pa je pomembno, da so pogoji, ki morajo biti izpolnjeni za učinkovito ukrepanje proti gospodarski kriminaliteti, kompleksni in da je tožilstvo kot organ pregona le eden izmed dejavnikov za ukrepanje na tem področju.
Prednostno se bodo zato obravnavala naslednja področja kriminalitete:
- gospodarska kriminaliteta,
- korupcijska kriminaliteta,
- organizirana kriminaliteta,
- huda nasilna kazniva dejanja,
- kazniva dejanja, pri katerih so žrtve otroci in mladoletniki,
- kazniva dejanja z zelo hudimi posledicami,
- kazniva dejanja, pri katerih so hudo kršene pravice delavcev in ranljivih skupin ljudi,
- kazniva dejanja, pri katerih so storilci nosilci javnih funkcij,
- primeri, kjer so izkazani pogoji za začasno zavarovanje in odvzem premoženja nezakonitega izvora.
Državni tožilci so dolžni zagotoviti prednostno obravnavanje teh dejanj in ustvarjalno uporabiti vse procesne možnosti, ki jih določajo zakoni ter jih uveljavljati pri izvajanju kazenskega pregona, tako pri sodelovanju s policijo in drugimi nadzornimi institucijami ter sodišči
Prednostne zadeve obravnava od začetka do konca praviloma isti državni tožilec.
Pri prednostnih zadevah je treba zlasti zagotavljati:
- celovito in kvalitetno obravnavanje zadev v čim krajših rokih;
- zgodnje in aktivno sodelovanje z organi odkrivanja ter
- vzpodbujati oblikovanje specializiranih in skupnih preiskovalnih skupin.
4.2 Bagatelna kriminaliteta
Bagatelna kriminaliteta predstavlja veliko obremenitev tako za organe odkrivanja kot za organ pregona. Kljub dejstvu, da gre za lažja kazniva dejanja, se moramo zavedati, da prizadeva veliko število ljudi in da njihovo zaupanje v pravno državo temelji tudi na uspešnem reševanju te oblike kriminalitete. Zato je treba tovrstno kriminaliteto obravnavati s pomočjo alternativ za kazenski pregon, ki omogočajo hitrejše in ustreznejše reševanje zadev. Prizadevati si je treba za tudi za uporabo drugih obstoječih procesnih možnosti (kaznovalni nalog), hkrati pa uvajati poenostavitve pri poslovanju (v obliki obrazcev in elektronskega poslovanja), ki bi omogočale uravnoteženo in hitrejše reševanje tovrstne kriminalitete. V dogovoru s policijo je treba poskrbeti za racionalizacijo poslovanja v zvezi s kazenskimi ovadbami.
4.3 Krajevno in drugače specifična kazniva dejanja
Kazniva dejanja, ki se navezujejo na določeno območje ali specifične dogodke (na primer problematika v zvezi z državno mejo, vandalizem), je treba ustrezno vključiti v izvajanje politike pregona glede na njihov pomen.
- PROCESNOPRAVNI VIDIKI
5.1 Alternative kazenskemu pregonu
Alternative kazenskemu pregonu (poravnavanje in odložen pregon) so kvalitetna možnost, da se zmanjša pritisk na uvajanje kazenskih postopkov predvsem za lažja kazniva dejanja, kar je pomembno tako za državna tožilstva kot za sodišča in za družbo nasploh. Uporabo alternativ je treba širiti, prakso pa poenotiti, saj večje razlike in odstopanja med državnimi tožilstvi niso dopustne, ker lahko vodijo do neenakega obravnavanja ljudi. Cilj je, da bodo vsa okrožna državna tožilstva dosegla vsaj državno povprečje reševanja zadev s pomočjo alternativ za kazenski pregon.
5.2 Kaznovalni nalog
Kaznovalni nalog, ki omogoča poenostavitev in skrajšanje kazenskega postopka, je institut, ki pomembno vpliva na hitrejše in racionalnejše obravnavanje lažjih kaznivih dejanj, zato ga je treba uporabljati v vseh primerih, kjer niso možne alternativne oblike kazenskega pregona in je izdaja kaznovalnega naloga primerna, dosegati pa mora ustrezno kaznovalno politiko. Tudi izdaja kaznovalnih nalogov se mora poenotiti, vsa okrožna državna tožilstva pa morajo doseči vsaj državno povprečje.
5.3 Sporazum o priznanju krivde
Sporazum o priznanju krivde je nov pomemben institut kazenskega procesnega prava, ki ga je treba uveljaviti v praksi in spremljati njegovo izvajanje. Upoštevati je treba potrebo po skrajševanju in poenostavitvi postopkov, uveljavljati načeli smotrnosti in ekonomičnosti postopka, pri tem pa izhajati iz ustaljene sodne prakse in kaznovalne politike sodišč. Na podlagi izkušenj pri njegovi uporabi se bodo oblikovala splošna navodila.
Delovanje tožilca mora biti naklonjeno pogajanjem. Uporabljati ga je treba kadarkoli obstajajo temeljne procesne predpostavke in na način, da bo zagotovljena njegova poenotena uporaba.
V čim večji meri je treba izkoristiti možnosti, ki jih za skrajševanje in poenostavljanje postopka odpira predobravnavni narok.
Glede na okoliščine primera uporaba procesnopravnih institutov praviloma spoštuje naslednji vrstni red: alternativno ukrepanje, kaznovalni nalog, sporazum o priznanju krivde.
5.4 Odvzem in zavarovanje protipravno pridobljene premoženjske koristi in premoženja nezakonitega izvora
Krepiti je treba aktivnosti in prizadevanja državnih tožilcev v postopkih za odvzem in zavarovanje protipravno pridobljene premoženjske koristi.
Glede odvzema in zavarovanja premoženja nezakonitega izvora, kjer Zakon o odvzemu premoženja nezakonitega izvora kot izključno pristojno za usmerjanje, preiskovanje, vlaganje in zastopanje predlogov za začasno zavarovanje in odvzem premoženja nezakonitega izvora določa Specializirano državno tožilstvo, je treba vzpostaviti izmenjavo informacij in doseči sodelovanje med SDT in drugimi državnimi tožilstvi ter policijo in finančnimi institucijami.
5.5 Kaznovalna politika in politika pritoževanja
Državni tožilci imajo aktivno vlogo pri oblikovanju kaznovalne politike. Kazni izrekajo sodišča, vendar si za to, kakšne kazni bodo izrečene, morajo prizadevati tožilci.
Politika pritoževanja mora biti kar se da poenotena, uporaba pravnih sredstev pa še posebno dosledna pri kaznivih dejanjih, ki se obravnavajo prednostno, pri precedenčnih zadevah in pri zadevah, ki se nanašajo na pomembna pravna vprašanja.
Kaznovalna politika se spreminja skozi konkretne postopke, tako, da državni tožilci dosledno in odločno uveljavljajo kvalitetne pritožbene argumente.
Kjer to pride v poštev in je glede na okoliščine zadeve primerno, si bodo državni tožilci namesto za pogojne obsodbe prizadevali za več denarnih kazni. Pri kaznivih dejanjih, ki so določena kot prioritetna, pa je treba v pritožbah praviloma vztrajati pri kaznih, predlaganih v postopku na prvi stopnji.
Zaradi sprememb, do katerih je prišlo v ureditvi pritožbenega postopka, morajo okrožna tožilstva na sedežih višjih sodišč zagotoviti informacije, potrebne za spremljanje kaznovalne politike in politike pritoževanja.
- ORGANIZACIJSKI VIDIKI
6.1 Sodelovanje s policijo
Odnos med tožilstvom in policijo mora izhajati iz njune temeljne funkcije – tožilec kot organ pregona in odločanja v predkazenskem postopku po potrebi in po svoji presoji usmerja policijo kot organ odkrivanja. Ta odnos temelji na Zakonu o kazenskem postopku, Uredba o sodelovanju državnega tožilstva, policije in drugih pristojnih državnih organov in institucij pri odkrivanju in pregonu storilcev kaznivih dejanj ter delovanju specializiranih in skupnih preiskovalnih skupin[2] pa je dopolnilo zakonski ureditvi. Tožilec je tudi varuh zakonitosti, človekovega dostojanstva in pravic v predkazenskem postopku. Kot dominus litis predkazenskega postopka policiji določa prioritete dela in jo usmerja na podlagi sprejete politike pregona.
Dobro sodelovanje organov odkrivanja in organov pregona je eden izmed nujnih pogojev za uspeh kazenskega postopka. Podlaga za uspešen pregon je kvalitetno delo organov odkrivanja. Pretok informacij (na kvalitativni in ne na kvantitativni ravni) med pristojnim tožilcem in policijo mora obstajati že v zgodnji fazi predkazenskega postopka, tožilec pa mora imeti aktivno vlogo pri usmerjanju policije.
Odnos med policijo in tožilstvom mora biti vzajemen, saj je cilj obeh organov enak – zakonita obsodilna sodba. Z neposrednim sodelovanjem državnega tožilca, še posebej v zadevah gospodarskega in organiziranega kriminala, mora postati kazenski postopek bolj učinkovit.
Policija mora upoštevati usmeritve državnega tožilstva in mu v določenih rokih nuditi vse informacije, ki jih državni tožilec potrebuje za uveljavitev procesnih institutov.
Tožilstvo mora policiji na primeren način zagotoviti povratne informacije o uporabi procesnih institutov, ki vplivajo na delo policije, kar še posebej velja pri obravnavi kriminalitete, ki je v politiki pregona določena kot prednostna.
6.2 Medinstitucionalno sodelovanje
Vzpostaviti je treba kvalitetnejše sodelovanje z nadzornimi institucijami kot so na primer Računsko sodišče, Davčna uprava, Komisija za preprečevanje korupcije, Urad za preprečevanje pranja denarja, Carinska uprava in drugi. Tovrstno sodelovanje je zelo pomembno, saj te institucije pri opravljanju nalog iz njihovih pristojnosti pogosto pridejo do informacij, pomembnih za kazenski postopek, zato lahko izmenjava takih informacij pospeši postopek. Multiplisciplinarni pristop je najbolj učinkovit način preiskovanja zahtevnejših kaznivih dejanj s področja gospodarske kriminalitete.
Medinstitucionalno sodelovanje bistveno pospeši tudi pridobivanje podatkov, ki so pomembni za ugotavljanje protipravne premoženjske koristi in za zavarovanje njenega odvzema.
Od tožilstev se pričakuje, da bodo zlasti v prioritetnih zadevah tako sodelovanje vzpodbujala in ustvarjala zanj ugodne pogoje.
6.3 Sodelovanje s sodišči
V sodelovanju s sodišči si je treba prizadevati, da bo na isti zadevi (predvsem na tistih, ki so opredeljene kot prednostne) delal isti tožilec.
Za učinkovito izvajanje sporazuma o priznanju krivde se je treba s sodišči dogovoriti za čim hitrejše odločanje sodišč o sklenjenem sporazumu.
Z ustanovitvijo specializiranih oddelkov je predvideno hitrejše obravnavanje nekaterih zadev, ki jih politika pregona določa kot prednostne. Glede hitrejšega obravnavanja drugih zadev, ki jih tožilci ocenjujejo kot prednostne, se je treba dogovarjati s sodišči in uporabljati instrumente, ki jih predvideva zakonodaja o sodiščih.
6.4 Specializirane preiskovalne skupine
Obravnavanje kaznivih dejanj, pri katerih je potrebno usmerjeno delovanje več državnih organov in nadzornih institucij, je smiselno izvajati s pomočjo specializiranih preiskovalnih skupin. Na ta način se lahko zagotovi maksimalen pretok interdisciplinarnega znanja, zmanjša čas preiskovanja zahtevnih in obsežnih primerov, izoblikujejo pa se tudi dobre prakse za uspešno delo v prihodnje.
6.5 Skupne preiskovalne skupine
Kazniva dejanja z mednarodnim elementom je treba obravnavati s pomočjo skupnih preiskovalnih skupin, ki so se pokazale za uspešen način preiskovanja zahtevnejših kaznivih dejanj s področja gospodarskega in organiziranega kriminala. Prednost skupnih preiskovalnih skupin je njihova večja učinkovitost, fleksibilnost in hitrost preiskovanja z neposredno izmenjavo informacij. Neposredno sodelovanje organov odkrivanja in pregona držav pogodbenic učinkovito nadomesti postopke mednarodno pravne pomoči, ki so pogosto dolgotrajni.
6.6 Sodelovanje z znanstveno-raziskovalnimi institucijami
Vzpostaviti je treba tesnejše sodelovanje z znanstvenimi in raziskovalnimi institucijami, kadar je treba zagotoviti zunanjo neodvisno evalvacijo rezultatov dela državnega tožilstva ali so potrebne druge storitve glede spremljanja dela državnega tožilstva, ki jih to ne more zagotoviti samo.
Sodelovanje je treba okrepiti tudi glede izobraževanja kadrov in pri pripravi pomembnejših projektov, zlasti s področja kazenske zakonodaje.
6.7 Izobraževanje
Strokovno informacijski center in Oddelek za izobraževanje in strokovni nadzor morata skrbeti za izobraževanje tožilcev, strokovnih sodelavcev in pripravnikov, še posebno na področju gospodarske kriminalitete in novih procesnih institutov, ne le v Sloveniji, temveč tudi v tujini, ter skrbeti za izmenjavo izkušenj in dobrih praks. Skupno izobraževanje s sodniki v sklopu Centra za izobraževanje v pravosodju je nujno zaradi dejstva, da je državno tožilstvo sestavni in nujni del delovanja pravosodja in zaradi zagotavljanja enotne kaznovalne politike in sodne prakse.
Z namenom pretoka interdisciplinarnega znanja in izkušenj je treba vzpostaviti stalne oblike izobraževanja in sodelovanja med tožilstvom, policijo, sodišči in nadzornimi institucijami; v obliki splošnih izobraževanj za vse tožilce, ter manjših, bolj specifičnih za tožilce, ki bi se specializirali za določeno področje (n. pr. davki, vrednostni papirji, javna naročila).
V sodelovanju s policijo je treba vzpostaviti možnosti za t.i. case studies - analize primerov (tako uspešnih kot neuspešnih), kjer bi policisti in tožilci po zaključku kazenskega postopka skupaj analizirali potek zahtevnejših kazenskih zadev. Podobno metodo bi bilo po pravnomočno končanem postopku in ob upoštevanju vseh posebnosti smiselno vzpostaviti tudi s sodišči.
Zagotoviti je treba izobraževanje ob pomembnejših spremembah kazenske in druge zakonodaje tako s policijo in sodišči kot tudi z nadzornimi institucijami.
6.8 Spremljanje kazenskega pregona in politike pregona
Vrhovno državno tožilstvo bo v okviru nadzorstvenih pristojnosti spremljalo izvajanje politike pregona ter analiziralo njene učinke.
Prizadevali si bomo za vzpostavitev analitične službe na Vrhovnem državnem tožilstvu, ki bo skrbela za spremljanje politike pregona in kaznovalne politike, za proučevanje problemov, povezanih s kazenskim pregonom ter za pripravo ukrepov in rešitev.
- PRIPOROČILA IN NAPOTKI ZA USPEŠNO DELO DRŽAVNIH TOŽILCEV
Načelo legalitete je prevladujoče načelo pri hujših kaznivih dejanjih, pri blažjih pa je treba široko uporabljati možnost oportunitete pri odločanju o pregonu, pri čemer mora biti praksa zaradi zagotavljanja enakosti ljudi pri pregonu poenotena.
Ob odločanju za kazenski pregon ali njegovo opustitev naj bo vodilo tudi razumna verjetnost obsodbe glede na zbrane dokaze. Od zadev, ki niso določene kot prednostne, bodo prej obravnavani primeri, pri katerih obstajajo razumni izgledi za uspeh obtožbe v razumnem roku. Po temeljiti proučitvi vseh dokazov in okoliščin primera, mora državni tožilec upoštevati tudi, ali obstaja javni interes za pregon.
Za uspešen pregon najhujših oblik gospodarske in klasične kriminalitete je potrebna specializacija tožilcev. Najzahtevnejše zadeve, zlasti če je potrebno specifično specialistično znanje ali izmenjava izkušenj, je smiselno obravnavati skupinsko.
Odpirati je treba možnosti za samostojno delo in nastopanje strokovnih sodelavcev na sodiščih v čim širšem obsegu.
Državni tožilci morajo učinkovito in ustvarjalno uporabljati vse procesnopravne institute, ki jih predvideva zakonodaja, da bi kar najuspešneje izvajali funkcijo pregona. Prednost naj imajo rešitve, ki bodo hitreje pripeljale do odločitve, vendar ne na račun kvalitete in družbene sprejemljivosti odločitve.
Poenostavljati je treba poslovanje. Kjer je to izvedljivo je treba uvajati standardizirano in formularno poslovanje ter spodbujati elektronsko poslovanje in komuniciranje, tudi med različnimi organi.
- Zvonko Fišer generalni državni tožilec RS
[1] Uradni list RS št. 58/2011 z dne 22.7.2011
[2] Uradni list RS št. 83/2010 z dne 22.10.2010
