Aktualno
Predhodno mnenje generalne državne tožilke o osnutku obveznih navodil za uporabo DTR
Spoštovani gospod minister,
sklicujem se na vaš dopis z dne 11. 1. 2010, št. 701-1/2010 s priloženim osnutkom obveznih navodil za uporabo Državnotožilskega reda (DTR) ter na podlagi četrtega odstavka 7. člena Zakona o državnem tožilstvu (ZDT) pošiljam predhodno mnenje generalne državne tožilke RS.
1) Uvod
ZDT v četrtem odstavku 7. člena pooblašča ministra za pravosodje, da sprejema obvezna navodila za uporabo DTR. Obvezna navodila za uporabo DTR pa ne morejo spreminjati in dopolnjevati določb DTR, saj je tak poseg možen le z noveliranjem tega podzakonskega predpisa. To je prav tako v pristojnosti ministra za pravosodje, vendar le na podlagi predloga generalnega državnega tožilca RS v skladu s tretjim odstavkom 7. člena ZDT.
Splošna pripomba glede osnutka je, da posega v ZDT in spreminja ter dopolnjuje DTR, kar z obveznim navodilom ni dopustno.
2) točka 1 osnutka obveznih navodil za uporabo DTR
Določba 74. člena DTR je povsem jasna in za njeno uporabo obvezno navodilo ni potrebno. Osnutek očitno želi z določanjem stvarne pristojnosti državnih tožilcev poseči v zakonsko materijo.
Letni razpored ne more omejevati pristojnosti, nalog in pooblastil posameznega državnega tožilca, določenih po ustavi in zakonu. Ne glede na razpored tožilcev po letnem razporedu v oddelke oziroma notranje organizacijske enote in na pravno področje dela, ohranja vsak izmed tožilcev vse pristojnosti, naloge in pooblastila po ustavi in zakonu.
Tožilec, razporejen v določen oddelek oziroma organizacijsko enoto ali na določeno pravno področje dela lahko zakonito opravlja svojo funkcijo državnega tožilca tudi v oddelku oziroma organizacijski enoti ali na pravnem področju zunaj letnega razporeda. Povedano velja tudi za vodjo tožilstva ali za drugega tožilca, ki z letnim razporedom ni razporejen v oddelku oziroma organizacijski enoti ali na določenem pravnem področju. Tako ni nobene potrebe, da vodja tožilstva v letnem razporedu razporedi tudi sebe, razen če se mu redno dodeljujejo zadeve.
Letni razpored je akt organizacijske narave in ni podlaga za izvajanje državnotožilske funkcije. Zahteva, da sme tožilec opravljati državnotožilsko funkcijo samo, če je razporejen v letnem razporedu, bi pomenila oženje pristojnosti državnih tožilcev. Obvezno navodilo bi tako omejilo pristojnosti državnih tožilcev z neko posebno vrsto stvarne pristojnosti, ki je zakon ne pozna.
3) točka 2 osnutka obveznih navodil za uporabo DTR
Navedba osnutka, da mora državni tožilec podpisati osnutek tožilskega akta pred predložitvijo na vpogled vodji državnega tožilstva, želi spremeniti in dopolniti določbo 84. b člena DTR, česar ni mogoče storiti z obveznim navodilom.
Samo dejstvo, da bi bil osnutek akta s strani državnega tožilca podpisan, ne spremeni dejstva, da gre še vedno za osnutek. Osnutek že po logiki in pomenu besede ne pomeni sprejete odločitve.
Navedba v drugem odstavku te točke osnutka obveznega navodila, da mora vodja v primeru odklonitve sopodpisa ravnati po 66. členu ZDT, pa posega tudi v ZDT. Navodilo ne more določati, kdaj in kako naj vodja uporabi zakon. Državni tožilci in vodje so dolžni zakon uporabljati, kot to določa zakon sam.
Vodja državnega tožilstva se pred odločitvijo o sopodpisu lahko pogovori z državnim tožilcem in to zaradi razjasnitve vseh dejanskih in pravnih okoliščin posamezne zadeve. Tak pogovor ni v nasprotju z ZDT ali DTR. Takšno ravnanje vodje državnega tožilstva je prej moč oceniti kot dobro prakso, ki ne služi le odpravljanju nepravilnosti v konkretnem primeru, pač pa deluje tudi izobraževalno, da se v bodoče zagotovi strokovno pravilno in zakonito odločitev in obrazložitev tožilskega akta ali ravnanja. Pri tem ne gre za nikakršen poseg v samostojnost in neodvisnost posameznega državnega tožilca.
Neodvisnost in samostojnost državnega tožilca ne pomenita tudi njegove neodgovornosti. Prav zato določa ZDT hierarhično strukturo državnega tožilstva in daje vodji tožilstva zahtevna pooblastila po 56. in 66.a členu ZDT (ki imajo svoj odraz v členih 50 in 53, pa tudi v členu 84.b DTR). Tako ima vodja državnega tožilstva v okviru državnotožilske uprave pravico in dolžnost izvajati nadzor nad zakonitostjo in strokovno pravilnostjo dela. Gre za zakonit notranji nadzor z varovalko, določeno v 84. a in 84. b členu DTR, ko gre za zadevo, označeno kot posebej pomembno (PP).
4) točka 3 osnutka obveznih navodil za uporabo DTR
Pri sopodpisu vodje gre za notranjo varovalko (zunanja varovalka pa je edino sodišče), ki je skladna s pristojnostmi vodje opisanimi v prejšnjem odstavku.
Navedba v osnutku obveznih navodil, da je vodja dolžan podpisati v dnevniku, spreminja določbe DTR, kar z obveznim navodilom ni dovoljeno. Obenem pa ukinja namen in varovalko, ki jo ima sopodpis. Sopodpis izgubi svoj smisel, če je obvezen in predstavlja zgolj odvečno administriranje.
V dopisu z dne 7. 1. 2010, št. Tu 138/09-1 sem predlagala dopolnitev 86. člena DTR z novim šestim odstavkom, da vpisničar ne sme izvršiti odredbe državnega tožilca iz četrtega odstavka tega člena, dokler v dnevniku ni podpisa vodje tožilstva ali po njegovem pooblastilu drugega državnega tožilca iz četrtega odstavka. Takšno noviliranje DTR sem predlagala, da se zagotovi zakonsko skladno učinkovanje instituta sopodpisa.
5) točka 4 osnutka obveznih navodil za uporabo DTR
S taksativnim naštevanjem in omejevanjem primerov dopustne dodelitve zadeve drugemu tožilcu v prvem odstavku te točke osnutek navodil spreminja prvi odstavek 77. člena DTR, ki omogoča tudi dodelitev zadeve drugemu državnemu tožilcu. Z obveznim navodilom prav tako ni mogoče določiti, kdaj naj se uporabi zakon, ni mogoče določati vsebine zakona in razlagati zakonskih določb.
Določilo prvega odstavka 77. člena DTR, ki pooblašča vodjo državnega tožilstva ali drugega državnega tožilca, ki ga vodja za to pooblasti, da odloča o dodelitvi zadeve posameznemu tožilcu, vključuje tudi pooblastilo za dodelitev (že dodeljene) zadeve drugemu tožilcu. In to ne brez razloga: ob poznavanju dela in delovanja tožilstva ter ob neštetih situacijah, zaradi katerih se lahko zgodi, da je potrebno zadevo dodeliti drugemu državnemu tožilcu, je DTR prav zato v prvem odstavku 77. člena predvidel možnost dodeljevanja drugemu državnemu tožilcu. Ta določba prvega odstavka 77. člena DTR terja široko razlago, da lahko vodja državnega tožilstva s tem ukrepom državnotožilske uprave zagotovi redno, pravilno, vestno in učinkovito delovanje državnega tožilstva (primerjaj prvi odstavek 66.a člena ZDT) v različnih življenjskih situacijah, do katerih prihaja pri delovanju državnega tožilstva in jih v predpisu nikakor ni mogoče predvideti vnaprej. Zato tudi določbi drugega in tretjega odstavka 77. člena DTR pri dodeljevanju zadev državnemu tožilcu uporabljata izraza »načeloma« in »praviloma«.
Vodje tožilstva v praksi pogosto uporabljajo pooblastilo po prvem odstavku 77. člena DTR za dodelitev zadeve drugemu tožilcu: na primer pri krajši odsotnosti državnega tožilca, v pripornih zadevah ter sploh kadar morajo zagotoviti, da je posamezno procesno opravilo opravljeno pravočasno.
Sprejem obveznega navodila iz prvega odstavka točke 4 bi močno otežil, če ne celo preprečil zakonito delo tožilstva, saj bi takšno obvezno navodilo v danih kadrovskih razmerah preprečevalo spoštovanje zakonskih in sodnih rokov ter pravočasnost opravljanja procesnih dejanj. Obenem pa bi tudi po nepotrebnem povečevalo administriranje do nepreglednosti.
V drugem odstavku te točke osnutek obveznih navodil spregleda, da 74. člen DTR ne ureja dodeljevanja in odvzema zadev, pač pa le razporeditev državnih tožilcev in pomočnikov v oddelke oz. organizacijske enote tožilstva. S tem, ko določa, da vodja državnega tožilstva »popravi« dodelitev tako, da zadevo dodeli »v skladu z letnim razporedom dela«, pa osnutek obveznih navodil dejansko uvaja in določa še en in nov primer dodelitve zadeve drugemu državnemu tožilcu in to zunaj veljavnega DTR ter v nasprotju s siceršnjim stališčem ministrstva, ki poskuša ožiti sicer dopustne dodelitve zadeve drugemu državnemu tožilcu.
6) Sklepno
Osnutek obveznih navodil za uporabo DTR je brez obrazložitve, ki bi pojasnila namen in cilj tega akta ministra za pravosodje.
Sprejem takšnih, v osnutku navedenih obveznih navodil za uporabo DTR, ne bi predstavljal navodil za uporabo DTR pač pa vsebinski poseg v sam DTR, ki ga minister lahko spremeni ali dopolni le na predlog generalnega državnega tožilca. Obvezno navodilo za uporabo DTR sme biti le takšno, da ne posega v DTR, ga ne spreminja in ne dopolnjuje.
Če bodo takšna navodila sprejeta, bodo tudi ovira za učinkovito delovanje državnih tožilstev z nepredvidljivimi posledicami.
Pred sprejetjem mnenja sem se o osnutku obveznega navodila skupaj s kolegi z Vrhovnega državnega tožilstva RS posvetovala na kolegiju z vsemi vodji okrožnih državnih tožilstev in z vodjo Skupine državnih tožilcev za pregon organiziranega kriminala. V tem mnenju so tako upoštevana tudi stališča in argumentacija vodij okrožnih državnih tožilstev.
V povezavi s to problematiko želim ponovno opozoriti tudi na naša stališča, ki smo jih posredovali v zvezi z izrednim pravosodnim nadzorom, ki ga je nadzorna skupina opravila na Okrožnem državnem tožilstvu v Ljubljani (Tu 138/09-1 z dne 4.1.2010) in na katerega nismo prejeli nobenega odgovora.
Glede na vse povedano sporočam, da je moje predhodno mnenje o osnutku navodil za uporabo DTR negativno. Ocenjujem, da obveznih navodil s takšno vsebino zaradi njihovega posega v zakon, spreminjanja in dopolnjevanja DTR ter zaradi njihove škodljivosti za redno, pravilno, vestno in učinkovito delo državnih tožilstev, ne bi smeli sprejeti. Zato pred odločitvijo o sprejemu obveznih navodil predlagam skupni sestanek.
S spoštovanjem,
Barbara Brezigar
generalna državna tožilka RS
Nazaj
Predhodno mnenje generalne državne tožilke o osnutku obveznih navodil za uporabo DTR
Spoštovani gospod minister,
sklicujem se na vaš dopis z dne 11. 1. 2010, št. 701-1/2010 s priloženim osnutkom obveznih navodil za uporabo Državnotožilskega reda (DTR) ter na podlagi četrtega odstavka 7. člena Zakona o državnem tožilstvu (ZDT) pošiljam predhodno mnenje generalne državne tožilke RS.
1) Uvod
ZDT v četrtem odstavku 7. člena pooblašča ministra za pravosodje, da sprejema obvezna navodila za uporabo DTR. Obvezna navodila za uporabo DTR pa ne morejo spreminjati in dopolnjevati določb DTR, saj je tak poseg možen le z noveliranjem tega podzakonskega predpisa. To je prav tako v pristojnosti ministra za pravosodje, vendar le na podlagi predloga generalnega državnega tožilca RS v skladu s tretjim odstavkom 7. člena ZDT.
Splošna pripomba glede osnutka je, da posega v ZDT in spreminja ter dopolnjuje DTR, kar z obveznim navodilom ni dopustno.
2) točka 1 osnutka obveznih navodil za uporabo DTR
Določba 74. člena DTR je povsem jasna in za njeno uporabo obvezno navodilo ni potrebno. Osnutek očitno želi z določanjem stvarne pristojnosti državnih tožilcev poseči v zakonsko materijo.
Letni razpored ne more omejevati pristojnosti, nalog in pooblastil posameznega državnega tožilca, določenih po ustavi in zakonu. Ne glede na razpored tožilcev po letnem razporedu v oddelke oziroma notranje organizacijske enote in na pravno področje dela, ohranja vsak izmed tožilcev vse pristojnosti, naloge in pooblastila po ustavi in zakonu.
Tožilec, razporejen v določen oddelek oziroma organizacijsko enoto ali na določeno pravno področje dela lahko zakonito opravlja svojo funkcijo državnega tožilca tudi v oddelku oziroma organizacijski enoti ali na pravnem področju zunaj letnega razporeda. Povedano velja tudi za vodjo tožilstva ali za drugega tožilca, ki z letnim razporedom ni razporejen v oddelku oziroma organizacijski enoti ali na določenem pravnem področju. Tako ni nobene potrebe, da vodja tožilstva v letnem razporedu razporedi tudi sebe, razen če se mu redno dodeljujejo zadeve.
Letni razpored je akt organizacijske narave in ni podlaga za izvajanje državnotožilske funkcije. Zahteva, da sme tožilec opravljati državnotožilsko funkcijo samo, če je razporejen v letnem razporedu, bi pomenila oženje pristojnosti državnih tožilcev. Obvezno navodilo bi tako omejilo pristojnosti državnih tožilcev z neko posebno vrsto stvarne pristojnosti, ki je zakon ne pozna.
3) točka 2 osnutka obveznih navodil za uporabo DTR
Navedba osnutka, da mora državni tožilec podpisati osnutek tožilskega akta pred predložitvijo na vpogled vodji državnega tožilstva, želi spremeniti in dopolniti določbo 84. b člena DTR, česar ni mogoče storiti z obveznim navodilom.
Samo dejstvo, da bi bil osnutek akta s strani državnega tožilca podpisan, ne spremeni dejstva, da gre še vedno za osnutek. Osnutek že po logiki in pomenu besede ne pomeni sprejete odločitve.
Navedba v drugem odstavku te točke osnutka obveznega navodila, da mora vodja v primeru odklonitve sopodpisa ravnati po 66. členu ZDT, pa posega tudi v ZDT. Navodilo ne more določati, kdaj in kako naj vodja uporabi zakon. Državni tožilci in vodje so dolžni zakon uporabljati, kot to določa zakon sam.
Vodja državnega tožilstva se pred odločitvijo o sopodpisu lahko pogovori z državnim tožilcem in to zaradi razjasnitve vseh dejanskih in pravnih okoliščin posamezne zadeve. Tak pogovor ni v nasprotju z ZDT ali DTR. Takšno ravnanje vodje državnega tožilstva je prej moč oceniti kot dobro prakso, ki ne služi le odpravljanju nepravilnosti v konkretnem primeru, pač pa deluje tudi izobraževalno, da se v bodoče zagotovi strokovno pravilno in zakonito odločitev in obrazložitev tožilskega akta ali ravnanja. Pri tem ne gre za nikakršen poseg v samostojnost in neodvisnost posameznega državnega tožilca.
Neodvisnost in samostojnost državnega tožilca ne pomenita tudi njegove neodgovornosti. Prav zato določa ZDT hierarhično strukturo državnega tožilstva in daje vodji tožilstva zahtevna pooblastila po 56. in 66.a členu ZDT (ki imajo svoj odraz v členih 50 in 53, pa tudi v členu 84.b DTR). Tako ima vodja državnega tožilstva v okviru državnotožilske uprave pravico in dolžnost izvajati nadzor nad zakonitostjo in strokovno pravilnostjo dela. Gre za zakonit notranji nadzor z varovalko, določeno v 84. a in 84. b členu DTR, ko gre za zadevo, označeno kot posebej pomembno (PP).
4) točka 3 osnutka obveznih navodil za uporabo DTR
Pri sopodpisu vodje gre za notranjo varovalko (zunanja varovalka pa je edino sodišče), ki je skladna s pristojnostmi vodje opisanimi v prejšnjem odstavku.
Navedba v osnutku obveznih navodil, da je vodja dolžan podpisati v dnevniku, spreminja določbe DTR, kar z obveznim navodilom ni dovoljeno. Obenem pa ukinja namen in varovalko, ki jo ima sopodpis. Sopodpis izgubi svoj smisel, če je obvezen in predstavlja zgolj odvečno administriranje.
V dopisu z dne 7. 1. 2010, št. Tu 138/09-1 sem predlagala dopolnitev 86. člena DTR z novim šestim odstavkom, da vpisničar ne sme izvršiti odredbe državnega tožilca iz četrtega odstavka tega člena, dokler v dnevniku ni podpisa vodje tožilstva ali po njegovem pooblastilu drugega državnega tožilca iz četrtega odstavka. Takšno noviliranje DTR sem predlagala, da se zagotovi zakonsko skladno učinkovanje instituta sopodpisa.
5) točka 4 osnutka obveznih navodil za uporabo DTR
S taksativnim naštevanjem in omejevanjem primerov dopustne dodelitve zadeve drugemu tožilcu v prvem odstavku te točke osnutek navodil spreminja prvi odstavek 77. člena DTR, ki omogoča tudi dodelitev zadeve drugemu državnemu tožilcu. Z obveznim navodilom prav tako ni mogoče določiti, kdaj naj se uporabi zakon, ni mogoče določati vsebine zakona in razlagati zakonskih določb.
Določilo prvega odstavka 77. člena DTR, ki pooblašča vodjo državnega tožilstva ali drugega državnega tožilca, ki ga vodja za to pooblasti, da odloča o dodelitvi zadeve posameznemu tožilcu, vključuje tudi pooblastilo za dodelitev (že dodeljene) zadeve drugemu tožilcu. In to ne brez razloga: ob poznavanju dela in delovanja tožilstva ter ob neštetih situacijah, zaradi katerih se lahko zgodi, da je potrebno zadevo dodeliti drugemu državnemu tožilcu, je DTR prav zato v prvem odstavku 77. člena predvidel možnost dodeljevanja drugemu državnemu tožilcu. Ta določba prvega odstavka 77. člena DTR terja široko razlago, da lahko vodja državnega tožilstva s tem ukrepom državnotožilske uprave zagotovi redno, pravilno, vestno in učinkovito delovanje državnega tožilstva (primerjaj prvi odstavek 66.a člena ZDT) v različnih življenjskih situacijah, do katerih prihaja pri delovanju državnega tožilstva in jih v predpisu nikakor ni mogoče predvideti vnaprej. Zato tudi določbi drugega in tretjega odstavka 77. člena DTR pri dodeljevanju zadev državnemu tožilcu uporabljata izraza »načeloma« in »praviloma«.
Vodje tožilstva v praksi pogosto uporabljajo pooblastilo po prvem odstavku 77. člena DTR za dodelitev zadeve drugemu tožilcu: na primer pri krajši odsotnosti državnega tožilca, v pripornih zadevah ter sploh kadar morajo zagotoviti, da je posamezno procesno opravilo opravljeno pravočasno.
Sprejem obveznega navodila iz prvega odstavka točke 4 bi močno otežil, če ne celo preprečil zakonito delo tožilstva, saj bi takšno obvezno navodilo v danih kadrovskih razmerah preprečevalo spoštovanje zakonskih in sodnih rokov ter pravočasnost opravljanja procesnih dejanj. Obenem pa bi tudi po nepotrebnem povečevalo administriranje do nepreglednosti.
V drugem odstavku te točke osnutek obveznih navodil spregleda, da 74. člen DTR ne ureja dodeljevanja in odvzema zadev, pač pa le razporeditev državnih tožilcev in pomočnikov v oddelke oz. organizacijske enote tožilstva. S tem, ko določa, da vodja državnega tožilstva »popravi« dodelitev tako, da zadevo dodeli »v skladu z letnim razporedom dela«, pa osnutek obveznih navodil dejansko uvaja in določa še en in nov primer dodelitve zadeve drugemu državnemu tožilcu in to zunaj veljavnega DTR ter v nasprotju s siceršnjim stališčem ministrstva, ki poskuša ožiti sicer dopustne dodelitve zadeve drugemu državnemu tožilcu.
6) Sklepno
Osnutek obveznih navodil za uporabo DTR je brez obrazložitve, ki bi pojasnila namen in cilj tega akta ministra za pravosodje.
Sprejem takšnih, v osnutku navedenih obveznih navodil za uporabo DTR, ne bi predstavljal navodil za uporabo DTR pač pa vsebinski poseg v sam DTR, ki ga minister lahko spremeni ali dopolni le na predlog generalnega državnega tožilca. Obvezno navodilo za uporabo DTR sme biti le takšno, da ne posega v DTR, ga ne spreminja in ne dopolnjuje.
Če bodo takšna navodila sprejeta, bodo tudi ovira za učinkovito delovanje državnih tožilstev z nepredvidljivimi posledicami.
Pred sprejetjem mnenja sem se o osnutku obveznega navodila skupaj s kolegi z Vrhovnega državnega tožilstva RS posvetovala na kolegiju z vsemi vodji okrožnih državnih tožilstev in z vodjo Skupine državnih tožilcev za pregon organiziranega kriminala. V tem mnenju so tako upoštevana tudi stališča in argumentacija vodij okrožnih državnih tožilstev.
V povezavi s to problematiko želim ponovno opozoriti tudi na naša stališča, ki smo jih posredovali v zvezi z izrednim pravosodnim nadzorom, ki ga je nadzorna skupina opravila na Okrožnem državnem tožilstvu v Ljubljani (Tu 138/09-1 z dne 4.1.2010) in na katerega nismo prejeli nobenega odgovora.
Glede na vse povedano sporočam, da je moje predhodno mnenje o osnutku navodil za uporabo DTR negativno. Ocenjujem, da obveznih navodil s takšno vsebino zaradi njihovega posega v zakon, spreminjanja in dopolnjevanja DTR ter zaradi njihove škodljivosti za redno, pravilno, vestno in učinkovito delo državnih tožilstev, ne bi smeli sprejeti. Zato pred odločitvijo o sprejemu obveznih navodil predlagam skupni sestanek.
S spoštovanjem,
Barbara Brezigar
generalna državna tožilka RS
