Novice

Pripombe Vrhovnega državnega tožilstva RS na predlog ZDT-1

Predlog ZDT-1 je podan na 266 straneh in gre tako za obsežno gradivo. Mnoge, tudi temeljne rešitve predloga ZDT-1 so bistveno drugačne od besedila osnutka ZDT-1, na katerega smo tožilci imeli možnost dati pripombe na štirih sestankih na ministrstvu za pravosodje.

Rok za pripombe, ki je padel v čas sodnih počitnic in poletnih dopustov, je prekratek in vpliva na možnost pravočasnega in temeljitega obravnavanja obsežnega gradiva in posredovanja stališč, mnenj, pripomb in predlogov. Tako določene časovne okoliščine so za pomemben Zakon o državnem tožilstvu neprimerne.

Državno tožilstvo je v postopku določanja besedila in sprejemanja Zakona o državnem tožilstvu šteti za strokovno in močno zainteresirano javnost. To bi terjalo polno in resnično vključenost državnega tožilstva in državnih tožilcev v vseh fazah sprejemanja ZDT-1: v fazi oblikovanja tez, osnutka zakona in predloga zakona. Pripravljavec in predlagatelj zakona bi tako moral v vseh fazah določanja besedila osnutka in predloga ZDT-1 zagotoviti državnemu tožilstvu in državnim tožilcem učinkovito možnost, da se opredelijo glede predlaganih rešitev: tako tistih, ki so temeljne narave, kot tudi tistih, ki bistveno posegajo in spreminjajo veljavno ureditev. Temu ni bilo tako.

Zaveza pripravljavca in predlagatelja zakona je, da se do vseh stališč, mnenj, pripomb in predlogov državnega tožilstva in državnih tožilcev argumentirano opredeli z navedbo jasnih razlogov, zakaj tako podanim stališčem, mnenjem, pripombam in predlogom državnega tožilstva in državnih tožilcev morda ne sledi. Kljub argumentiranim pripombam državnih tožilcev na osnutek ZDT-1, predlagatelj zakona tem ni sledil, niti jih ni argumentirano zavrnil.

V Predlogu ZDT-1 je upoštevana le peščica stališč, mnenj, pripomb ali predlogov državnega tožilstva in državnih tožilcev, ki so bili podani v dosedanjem postopku, zlasti na štirih delovnih sestankih z ministrom za pravosodje in državnim sekretarjem (3. 5., 12. 5., 24. 5. in 26. 5. 2010). Prav tako v gradivu ni nobenega pojasnila in nobenih razlogov, zakaj vsa ostala številna stališča, mnenja, pripombe in predlogi državnega tožilstva in državnih tožilcev niso upoštevana. Za določene argumente je celo kazalo, da jih bo ministrstvo upoštevalo. Tako je npr. ministrstvo med sestankom celo pripravilo nov, usklajen tekst 151. člena ZDT-1 (državnotožilska uprava), vendar je v Predlogu ZDT-1 tekst te določbe ponovno spremenjen.

Mnoge rešitve v Predlogu ZDT-1 so po mnenju državnega tožilstva in državnih tožilcev slabše od tistih, ki so bile vsebovane v osnutku ZDT-1, pa tudi za te spremembe, ki so v popolnem nasprotju s podanimi stališči, mnenji, pripombami in predlogi državnega tožilstva in državnih tožilcev, v obsežnem gradivu ni prav nobenega pojasnila.

Predlog ZDT-1 izhaja iz ocene, da je zasnova veljavnega Zakona o državnem tožilstvu (ZDT) zastarela, da je ta zakon nepregleden in podnormiran. Gradivo Predloga ZDT-1 ne pojasni, v čem je veljavni zakon zastarel. Strah zaradi nepreglednosti predpisa pa je nedvomno večji pri 246-tih členih, s katerimi se ponaša predlog ZDT-1 v primerjavi z 81-timi členi ZDT. Mnogi členi v Predlogu ZDT-1 so daljši, obsežnejši in zahtevnejši za branje in razumevanje, kar prav tako ne more prispevati k jasnosti in razumljivosti predpisa. Obremenjen je z določbami iz Državnotožilskega reda (DTR), kar bi bilo smiselno edino, če po novem DTR ne bi več obstajal, čemur pa ni tako.

Praksa pri uporabi veljavnega ZDT ni izkazovala težav zaradi zatrjevane podnormiranosti. Različne razlage posameznih določb bodo še prej mogoče po Predlogu ZDT-1, saj obsežnejši, zahtevnejši tekst ne prispeva k večji jasnosti predpisa. Zakonodajalec pač ne more vnaprej predvideti vseh možnih položajev v življenju, ko je potrebno uporabiti pravni predpis. Le pomensko jasni jezikovni znaki ne potrebujejo razlage, da bi bilo moč zakon pravilno uporabiti v konkretnem primeru. Te kakovosti zakonskega besedila pa ne gre enačiti z obsežnostjo zakona ter številom členov in gostoto njihovega besedila.

Predlog ZDT-1 v več členih povzema materijo, ki je zdaj urejena z DTR. Gradivo predloga ZDT-1 ne pojasni zakaj šteje, da gre za zakonsko materijo, kar je bilo doslej urejeno v podzakonskem predpisu. DTR je kot podzakonski akt mogoče hitreje in enostavneje spreminjati in dopolnjevati kot pa zakon, kar je prednost podzakonskega urejanja. Če ne gre za zakonsko materijo, ni utemeljenih razlogov za povzemanje podzakonskega predpisa v zakon.

Predlog ZDT-1 zatrjuje podnormiranost, vendar utegne biti še nevarnejša za učinkovito delo državnega tožilstva prenormiranost. V demokratični pravni državi je utemeljeno pričakovati, da zakonodajalec zaupa državnemu tožilstvu in državnim tožilcem, da znajo pravilno uporabljati in razlagati zakon, pa tako ni potrebe, da se z zakonom predpiše prav vsaka podrobnost. To utegne biti škodljivo za učinkovito, pravilno, zakonito in pravočasno opravljanje funkcije državnega tožilca.

Pri oceni stanja in razlogih za sprejem zakona so v gradivu predloga ZDT-1 omenjeni očitki glede poseganja politike v delo državnega tožilstva in o kršitvah samostojnosti državnih tožilcev pri odločanju v konkretnih zadevah ter o preostankih miselnosti v pravosodnem sistemu, da mora državno tožilstvo še vedno delovati po nekdanjem centralističnem pravilu monokratičnosti iz obdobja 1944 do 1994. Takšno (razgreto) politično razmišljanje, povzeto v argumente za sprejem zakona, ni primerno za sprejemanje novega tožilskega zakona. Znotraj državnega tožilstva smo koncept monokratičnosti že davno presegli.

Iz predloga ZDT-1 je slutiti, da so posamezne predlagane rešitve pisane zaradi zakonskega pokritja zaključkov poročila o izrednem pravosodnem nadzoru nad Okrožnim državnim tožilstvom v Ljubljani v letu 2009 in izdanih Obveznih navodil ministra za pravosodje iz leta 2010, katerih uporabo je Ustavno sodišče RS prepovedalo s svojim sklepom z dne 8.7.2010, št. U-I 82/10-13. Iz vsebine posameznih določb predloga ZDT-1 je moč slutiti, da so pisane zoper ali za določene osebe in za konkretne situacije, kar vse v pravni državi ne more biti dobra popotnica za sprejemanje tako pomembnega zakona kot je Zakon o državnem tožilstvu.

Preko vzvodov neposrednega nadzora se krepi vpliv ministra in ministrstva na izvajanje državnotožilske uprave, katere bistvo je v vzpostavljanju pogojev za izvajanje državnotožilske funkcije in je zato neposredno povezana z odločanjem o njej (četrti odstavek 154. člena). Nadziranje pogojev za izvajanje funkcije je vprašanje notranje vsebinske strokovnosti izvajanja funkcije, zato mora biti v pristojnosti tožilstva. Predlog ZDT-1 institut pravosodnega nadzora ureja kot nadzor državnotožilske uprave, torej pogojev za izvajanje funkcije, v skoraj popolni pristojnosti ministrstva, čeprav gre za s stroko tožilskega odločanja neposredno povezana vprašanja in bi pravosodni nadzor bil lahko tudi nadzor nad državnotožilsko upravo le kot izjema in le glede izvajanja opravil, ki naj zagotavljajo splošne pogoje za delovanje tožilstva. Ob tem je značilno, da zakonodajalec pušča povsem neurejeno nadziranje izvajanja zagotavljanja splošnih pogojev za izvajanje državnotožilske funkcije, kar je bistvo pravosodne uprave (158. člen, 159. člen) in vloge izvršilne oblasti v razmerju do pravosodja – ta se v pogojih samostojnega tožilstva konča pri zagotovitvi splošnih pogojev za njegovo delovanje.

Gradivo predloga ZDT-1 prihaja samo s seboj v nasprotje, ko potrebo po pripravi novega zakona o državnem tožilstvu utemeljuje z usklajevanjem z organizacijskimi spremembami v policiji in na sodišču in prilagojenostjo novim pristojnostim državnih tožilcev v kazenskem postopku. Takšna vsebina gradiva spregleda, da so organizacijske spremembe v policiji z ustanovitvijo Nacionalnega preiskovalnega urada popolna novost, zakonsko uvedena z Novelo Zakona o policiji (ZPol-H) v marcu 2010, ki pa v praksi praktično še ni zaživela v popolnosti in ni na voljo še niti prvih izkušenj o učinkovitosti dela tega novega policijskega organa. Enako velja za zatrjevane spremembe na sodišču, saj Specializirani oddelek za sojenje v zahtevnejših zadevah organiziranega in gospodarskega kriminala, terorizma, korupcijskih in drugih podobnih kaznivih dejanj po noveli Zakona o sodiščih (ZS-I) iz novembra 2009 ni v praksi še niti zaživel. Specializirani oddelek ne obstaja, že več razpisov za sodnike oddelka pa je bilo neuspešnih. Ob vsem tem je državnotožilska organizacija kljub hudemu političnemu nasprotovanju že v letu 1996 poskrbela za svojo ustrezno organiziranost na področju pregona zahtevnega kriminala, šele sedaj pa prihaja do sprememb pri policiji in sodišču. Tako ni utemeljenih razlogov za organizacijske spremembe na državnem tožilstvu, ki se lahko pohvali z že dolgoletnim delom Skupine za pregon organiziranega kriminala in bogatimi izkušnjami na tem področju.

Nove pristojnosti državnih tožilcev v kazenskem postopku pa bodo tudi bistveno spremenjene šele s sprejemom in uveljavitvijo novega Zakona o kazenskem postopku. Prav bi torej bilo, da Predlog ZDT-1 počaka na nov Zakon o kazenskem postopku. Pomembno za učinkovitost kazenskega pregona bi tudi bila uravnotežena zakonska ureditev razmerja med policijo in državnim tožilstvom. Policija je organ odkrivanja in predkazenskega postopka, ki mora biti funkcionalno učinkovito podrejena in odgovorna državnemu tožilstvu.

Predlog ZDT-1 povečuje obseg administriranja in to zlasti pri vodenju, ko hkrati zmanjšuje pristojnosti vodij državnotožilskih enot in njihova pooblastila za zagotavljanje učinkovitega, pravilnega, zakonitega in pravočasnega dela državnih tožilcev. Predlog ZDT-1 birokratizira poslovanje državnih tožilcev, kar vse lahko negativno vpliva na učinkovitost izvajanja tožilske funkcije pregona, povzroči zaostanke, poslabša kakovost tožilskega dela, vse na škodo manjše varnosti ljudi in premoženja, pravne države in posameznika.

Predlog ZDT-1 ne upošteva v zadostni meri, da državno tožilstvo obravnava predvsem zadeve, ki mu jih predloži policija kot organ odkrivanja, kar ima za posledico večjo ali manjšo (so)odvisnost. Kakovost in pravočasnost opravljenega dela s strani policije sta pogosto odločilni okoliščini za uspeh kazenskega pregona, saj je napake iz začetne faze kaj težko kasneje odpravljati in zagotavljati zakonitost postopka, kar edino lahko zagotovi uspešnost obtoževanja (le mimogrede tu navajamo, da državni tožilci prve stopnje opozarjajo na slabo kakovost policijskih kazenskih ovadb ter da se povečuje število zahtev za dopolnitev teh ovadb). Samo Zakon o kazenskem postopku lahko da državnemu tožilcu večje pristojnosti in pooblastila tudi na področju odkrivanja in preiskovanja, zlasti v povezavi s policijo. Tudi ta razmerja bi bilo nujno urediti časovno pred sprejemanjem novega Zakona o državnem tožilstvu.

Predlog ZDT-1 ne onemogoča poseganja izvršilne veje oblasti in politike v delo državnega tožilstva. Prav nasprotno. V 10. členu gre Predlog ZDT-1 celo tako daleč, da državno tožilstvo izrecno umešča v okvir izvršilne oblasti in tako ne upošteva niti odločb Ustavnega sodišča RS, ki državno tožilstvo v sistemu delitve oblasti umeščajo mnogo bolj previdno in zadržano (primerjaj odločbo z dne 14. 5. 1998, št. U-I 307/94-11, objavljeno v Uradnem listu RS, št. 42/98 in sklep z dne 8. 7. 2010, št. U-I-82/10-13 z dne 8. 7. 2010 o prepovedi uporabe Obveznih navodil za uporabo DTR, ki jih je izdal minister za pravosodje v letu 2010).

Posebej in ponovno opozarjamo, da je Ustavno sodišče RS v navedenem sklepu tudi odločilo, da začne postopek za oceno ustavnosti četrtega odstavka 7. člena ZDT, ki ministru omogoča izdajo obveznih navodil za uporabo DTR in je do končne odločitve prepovedalo uporabo te zakonske določbe. Tak sklep Ustavnega sodišča narekuje, da ministrstvo počaka s sprejemanjem novega zakona. V navedenem sklepu namreč Ustavno sodišče RS poudarja, da se za končno odločitev ne bo moglo izogniti odgovoru na vprašanje o položaju državnega tožilstva v sistemu državne oblasti ter, da mora odgovoriti na vprašanje, kakšna zakonska pooblastila ministra za pravosodje so sploh dopustna, kakšna so ustavnoskladna in kakšna protiustavna. Hkrati opozarja na specifičnost državnotožilske funkcije, ki jo izvršuje samostojni državni organ ter na to, da morajo biti zakonske določbe, ki urejajo pristojnosti posameznih državnih organov, jasno določene in razmejene, tako da so iz njih jasno razvidna razmerja med posameznimi državnimi organi in njihova pooblastila, da bi bila na tej podlagi zagotovljena predvidljivost njihovega ravnanja in še posebej spoštovano načelo enakosti.

Čeprav Predlog ZDT-1 v drugem odstavku 10. člena ohranja deklaratorno določbo, da so državna tožilstva kot del pravosodja samostojni državni organi, pa ta temeljna določba nima praktično nobenega odmeva v nadaljnjih členih: prej nasprotno. Predlog ZDT-1 ponuja množico rešitev, ko sta potrebna predlog ali soglasje ministra za pravosodje ali Vlade, ko je vodenje postopka in odločanje v njuni pristojnosti ali, ko vodi postopek in sprejema odločitev upravni organ (na primer Ministrstvo za pravosodje). Predlog ZDT-1 slabi položaj državnega tožilstva ter ne spoštuje načela enakosti v razmerjih med posameznimi državnimi organi in njihovimi pooblastili. Tako se položaj generalnega državnega tožilca v razmerju do ministra za pravosodje v splošnem reducira na vlogo »posvetovalnega« organa, ki s prehodnimi mnenji z ničemer ne more dejansko vplivati na vodenje in organiziranje službe, hkrati pa nosi vso odgovornost (primerjaj 3., 4. in 6. odstavek 17. člena, peti odstavek 197. člena, prvi odstavek 212. člena predloga ZDT-1).

Določba o obveščanju (177. člen) je vsebinsko določba o možnem stalnem in kontinuiranem poročanju tožilstev ministru o vseh obravnavanih zadevah, kar je v nasprotju z deklariranim samostojnim položajem državnega tožilstva. Tako poročanje je v nasprotju z 11. točko Priporočila SE Rec (2000)19), ki kot izraz razmerja med javnim tožilstvom in izvršilno ter zakonodajno oblastjo, določa le dolžnost poročanja o delu tožilstva kot celote in o načinu izvajanja prednostnih nalog.

Značilno je, da med cilji, načeli in poglavitnimi rešitvami predloga zakona ni omenjena samostojnost državnega tožilstva ali krepitev te samostojnosti. Prav zunanja neodvisnost državnega tožilstva pa je ena bistvenih varovalk za nepristransko in objektivno delo, prosto vseh pritiskov politike pri odločanju v konkretni zadevi.

Brez samostojnega državnega tožilstva ni in ne more biti niti samostojnega in neodvisnega državnega tožilca. Pri tem velja znova poudariti, da samostojnost državnega tožilca ni privilegij samih državnih tožilcev, pač pa je samostojnost določena zaradi zagotavljana pravne države, neodvisnega, nepristranskega, učinkovitega, pravilnega, zakonitega in pravočasnega dela državnih tožilcev in državnega tožilstva. Samostojnosti državnega tožilca ni mogoče ločiti od odgovornosti, ki se stopnjuje s krepitvijo njegove samostojnosti.

Med cilji, ki jih predlagatelj zasleduje s Predlogom ZDT-1, ni navedena učinkovitost opravljanja funkcije državnega tožilca. Predlog ZDT-1 bi moral varovati in zagotavljati javni interes za učinkovit kazenski pregon, da bi državni tožilec lahko v najkrajšem času sprejel strokovno pravilno in zakonito odločitev.

Problema učinkovitosti pregona (na primer pri zahtevnih kaznivih dejanjih gospodarskega in organiziranega kriminala) ZDT-1 ne bo rešil; tudi in predvsem ne z vsemi novimi rešitvami, kot so zahteve za pisanje strateškega programa, letnih programov dela in obveznostjo izdaje številnih obveznih navodil (kar je le težko razumeti ob zatrjevani krepitvi samostojnosti državnega tožilca in njegovi vezanosti na ustavo in zakon), s predpisovanjem obvezne vsebine letnih poročil in sprejemanjem politike pregona.

Izkušnje z reformo sodstva v letih 1994/95 bi lahko bile resno opozorilo, da je pri sprejemanju državnotožilske zakonodaje nujno upoštevati rek »Hiti počasi«. Takratne organizacijske spremembe so sodstvu prinesle zaostanke, s katerimi se otepa še danes.

Na hitro sprejete in ne dovolj premišljene rešitve, brez ustrezne analize obstoječega stanja in vzrokov za sedanje stanje, ne morejo prinesti želenih učinkov, ne glede na obsežnost Predloga ZDT-1.

Učiti bi se morali tudi na izkušnjah Zakona o prekrških (ZP-1). Zdi se, da hoče sestavljavec in predlagatelj ZDT-1 ubrati podobno pot: vse večja zapletenost postopanja in delovanja ima lahko kaj malo skupnega z učinkovitostjo dela državnih tožilcev in državnega tožilstva kot celote. Zgolj v ilustracijo: spremembe na področju prekrškov so prinesle ogromen priliv Kazenskemu oddelku Vrhovnega državnega tožilstva RS, ki mora zdaj znaten del svojih omejenih resursov nameniti tako bagatelnim zadevam, kot so prekrški, ko hkrati zmanjkuje časa za obravnavanje zadev, povezanih z najtežjimi in najnevarnejšimi oblikami kaznivih dejanj, ki ogrožajo temelje pravne in socialne države.

Ob obravnavi Predloga ZDT-1 opozarjamo tudi na nedopustno rešitev povezano z aktualnim ZDT, ko je 6. b člen Zakona o policiji (ZPol) brez uskladitve in brez vednosti državnotožilske organizacije posegel v materijo ZDT in določil mirovanje tožilske funkcije tožilcu, ki je imenovan za direktorja NPU. To bi lahko urejal le tožilski zakon, ne pa zakon, ki velja za organ, ki je del izvršilne oblasti, kar postavlja pod vprašaj ustavnost takšne zakonske določbe. Predlog ZDT-1 sicer to nedavno sprejeto določbo ZPol razveljavlja, vendar ob vsej prenormiranosti v določbi o mirovanju (46. člen Predloga ZDT-1) ne odloči o mirovanju funkcije državnega tožilca, ki je imenovan za direktorja NPU.

Posebej opozarjamo, da Predlog ZDT-1 nadaljuje z nesistemskim posegom v organizacijsko strukturo državnega tožilstva, ki tako po ukinitvi višjih državnih tožilstev v letu 2003 s predlaganim premeščanjem višjih državnih tožilcev na okrožna državna tožilstva postaja še bolj neprimerljiv z organiziranostjo sodišč. Preimenovanje pomočnikov državnih tožilcev v okrajne državne tožilce pa je tudi v nasprotju s konceptom, zaradi katerega so bili uvedeni.

ZDT je v svoji izvirni obliki določal primerljivo in vzporedno organiziranost državno tožilske inštitucije s sodno. Sicer ni to storil v celoti, saj ni uvedel okrajnih tožilcev, ampak so postali vsi temeljni tožilci okrožni državni tožilci, uvedena pa je bila funkcija pomočnika. Nadaljnje spremembe tožilske zakonodaje so v letu 2003 z odpravo višjih državnih tožilstev že skoraj v celoti porušile vzporedno in primerljivo organiziranost tožilstva s sodiščem in to kljub funkcijski povezanosti sodnih in tožilskih inštitucij. Glede na negativne posledice že uveljavljenih sprememb z ukinitvijo višjih tožilstev, bi glede nove ureditve prej pričakovali določitev dodatnih pristojnosti višjim tožilcem, da bi bile njihove zmožnosti bolje izkoriščene, ne pa spremembo, ki pomeni popoln odstop od prvotnih rešitev ZDT.

Negativna posledica ukinitve višjih tožilstev se kaže na področju nadzora, tako upravnega kot tudi strokovnega, saj so pred ukinitvijo nadzorstveno funkcijo opravljala tudi višja državna tožilstva. Državnotožilski nadzor se prav zaradi ukinitve višjih državnih tožilstev in vključitve višjih državnih tožilcev na VDT RS ni okrepil, pač pa otežil. Ta negativni učinek se bo s predlagano ureditvijo, ki na okrožna državna tožilstva umešča okrajne, okrožne in višje državne tožilce, še povečal. Zaradi ustvarjanja večjih državno tožilskih organizacijskih enot prve stopnje pa bo še bolj otežen notranji nadzor in učinkovito funkcioniranje teh državnih tožilstev. Doslej je veljalo mnenje, da so nekatera državna tožilstva prevelika (npr.: ODT v Ljubljani), kar vpliva na učinkovitost tega tožilstva.

Negativna posledica takšne ureditve bo tudi na področju napredovanja, kot pomembne pravice državnega tožilca. Napredovanje je najpogosteje v funkciji priznanja za minulo delo, v funkciji dviga kvalitete dela, v funkciji strokovne rasti oziroma izpolnitve poklicnih ambicij posameznega tožilca. Njegova temeljna pričakovanja na tem področju so drugačno delo, bolj strokovno zahtevno delo, pristop do višjih pravosodnih inštitucij. Z razporeditvijo treh rangov državnih tožilcev - okrajnih, okrožnih in višjih v isto inštitucijo bo odvzeta možnost napredovanja in tudi velik del motivacije za dobro delo. Perspektiva v poklicni karieri sodnika je napredovati od okrajnega v okrožnega, višjega ali celo vrhovnega sodnika in prehod na višjo sodno instanco. Kaj pa bo ob takšni ureditvi perspektiva državnega tožilca?

Koncept organiziranosti državnotožilske institucije in statusa državnih tožilcev, ki ga uvaja Predlog ZDT-1, neupravičeno ohranja poimenovanje preostalih enot državnotožilske institucije po njihovi stvarni pristojnosti za obravnavanje zadev. Naziv »okrožno državno tožilstvo« ne bo več ustrezal niti stvarni pristojnosti tožilcev, ki bodo pri tem tožilstvu opravljali svojo funkcijo, niti statusu tožilcev, ki bodo razporejeni na ta tožilstva. Na teh tožilstvih bo sčasoma največ okrajnih državnih tožilcev, manj okrožnih državnih tožilcev in določeno število višjih državnih tožilcev, ki se bo z menjavami vodij državnih tožilstev in njihovih namestnikov povečevalo. 

Prav tako ni logična ureditev pooblastila okrajnih državnih tožilcev. Ti pravzaprav, razen za opravila v dežurni službi, ne rabijo pooblastila, ker bo njihovo število premajhno, da bi lahko opravili sploh vsa procesna opravila pred okrajnimi sodišči, kaj šele da bi opravljali funkcijo iz okrožne pristojnosti (na ODT V Ljubljani je bilo v letu 2009 38 okrožnih državnih tožilcev in štirje pomočniki, na ODT v Mariboru je bilo 21 okrožnih državnih tožilcev in trije pomočniki, če omenimo le tožilstva z največjim številom pomočnikov). Pooblastilo nižjemu tožilcu za delo pred stvarno pristojno višjo sodno institucijo tudi ni v skladu s tisto določbo predloga zakona, ki za državne tožilce določenega ranga določa njihovo pristojnost za delo pred sodnimi organi istega ali nižjega ranga ne pa višjega, torej navzdol, ne pa navzgor, kot je določeno za pooblastilo okrajnemu tožilcu. Okrožni državni tožilec ne more opravljati svoje funkcije pred višjimi sodišči, višji državni tožilec pa ne more opravljati svoje funkcije pred vrhovnim sodiščem. Tudi okrajni sodnik ne more opravljati funkcije na okrožnem sodišču.

Razporeditev višjih državnih tožilcev na tožilstvo prve stopnje je v primerjavi z avtomatično po zakonu pridobljeno pravico statusa višjega tožilca s strani aktualnih vodij okrožnih državnih tožilstev in njihovih namestnikov, nepravično in neutemeljeno, ter tudi neustavno. Sedanji višji državni tožilci so pridobili svoj status v posebnem postopku imenovanja ali napredovanja in ob izpolnjevanju vseh predpisanih pogojev, ne pa avtomatično po samem zakonu. Že ob spremembi zakona v letu 2003, ko so bila ukinjena višja državna tožilstva, je predlagatelj iz tega razloga odločil, da višji državni tožilci nadaljujejo z delom na Vrhovnem državnem tožilstvu RS kot višji državni tožilci, ne pa kot vrhovni državni tožilci. Uporabil je argument, da bi bila takšna avtomatična sprememba statusa neustavna, ker bi pomenila neenakost tožilcev istega ranga pred zakonom. Enako nelogična je ureditev statusa in pristojnosti nacionalnega predstavnika v Eurojustu (primerjaj 68. in 70. člen s 21. členom Predloga ZDT-1).

Neenakost se kaže tudi v dejstvu, da sedanji višji državni tožilci ne bodo imeli možnosti kandidirati na vodstvena mesta na tožilskih institucijah prve stopnje, kljub njihovemu dolgoletnemu stažu in bodo zato z novimi višjimi tožilci v neenakopravnem položaju. Ta se pokaže takšen tudi v primerjavi z novim tožilstvom za pregon organiziranega kriminala, ko bo vodja imenovan na novo. Neenakost poudarja dejstvo, da je v upravnem smislu sedanja Skupina državnih tožilcev za pregon organiziranega kriminala obravnavana kot državno tožilstvo prve stopnje in ima vodja Skupine enak položaj kot vodja okrožnega državnega tožilstva. Sedanji vodji Skupine pa bo glede na Predlog ZDT-1 v nasprotju z vodji okrožnih državnih tožilstev funkcija vodje celo prenehala in bo vodja imenovan na novo. Vodje okrožnih državnih tožilstev pa ne samo, da ostajajo v funkciji vodje, ampak avtomatično pridobijo še status višjega državnega tožilca. Primerljivo neenakost je slutiti tudi za sedanjo vodjo Specializiranega oddelka, saj ni utemeljenega razloga, da bi ne nadaljevala kot vodja predlagane nove organizacijske enote za pregon uradnih oseb s policijskimi pooblastili.

Ko primerjamo velikost posameznih okrožnih državnih tožilstev, njihovo obremenitev z zadevami in vrsto zadev, ki jih obravnavajo, ugotovimo, da bo po zakonu pridobljen status višjega državnega tožilca s strani vodij nekaterih manjših tožilstev nesorazmeren in neutemeljen tudi v primerjavi z vodji sedanjih oddelkov na večjih tožilstvih, saj ti vodijo delo večjega števila tožilcev in obravnavajo zahtevnejše zadeve, kot je to primer na določenem manjšem tožilstvu.

Predlog ZDT-1 ustanavlja pritožbene oddelke na okrožnih državnih tožilstvih, ki delujejo na sedežih višjih sodišč, torej v Ljubljani, Mariboru, Celju in Kopru. Obravnavanje pritožbenih zadev bo torej (sedaj) preneseno na štiri okrožna državna tožilstva. Ustanavljanje takih oddelkov pomeni ponavljanje enake organizacije, kot je sedanja, le da bo oddelek pri okrožnem državnem tožilstvu in ne na Vrhovnem državnem tožilstvu Republike Slovenije. Če pustimo ob strani vse druge razloge, ki so jih proti takšnim določbam uveljavljali že sedanji višji tožilci, to dejstvo gotovo ne bo prineslo želenega cilja približati zastopanja pritožb pred višjimi sodišči tistim tožilcem, ki delajo na prvi stopnji in vlagajo pravna sredstva na višja sodišča. Oddelki v Ljubljani, Mariboru, Celju in Kopru bodo tako obravnavali tudi pritožbene zadeve ostalih okrožnih državnih tožilstev, kjer bodo vodje in njihovi namestniki sicer imeli status višjega tožilca, vendar svoje funkcije pred višjimi sodišči ne bodo opravljali. S to rešitvijo bomo (po načelu avtomatizma) pridobili med 20 in 24 novih višjih državnih tožilcev, ki bodo ta status ohranili tudi, ko ne bodo več opravljali vodstvene funkcije.

Na splošno je treba posebej opozoriti na škodljive spremembe, ki jih Predlog ZDT-1 prinaša v delo Skupine državnih tožilcev za pregon organiziranega kriminala oziroma po novem Specializiranega državnega tožilstva (SDT). Organiziranost, kot jo za SDT predvideva Predlog ZDT-1, je neustrezna, določbe o tem so nejasne, diskriminatorne do določenih tožilcev. SDT podrejajo policiji, saj bo direktor NPU določal, katere zadeve bo SDT obravnavalo (prvi odstavek 198 člena Predloga ZDT-1 v povezavi s 6. c členom ZPol). Do sedaj opravljeno delo na zahtevnih in obsežnih zadevah bo izničeno, saj bo glede na prehodne določbe to tožilstvo edino, pri katerem bo prekinjena kontinuiteta dela, ko bodo sedanji vodja in člani Skupine, ne glede na to, da imajo še mandat dela v Skupini, z delom v SDT prenehali. Glede na razpršenost državnih tožilcev SDT po vseh okrožnih državnih tožilstvih bo izničeno timsko delo, česar ne more nadomestiti določba drugega odstavka 193. člena Predloga ZDT-1, ko deklarira timsko delo, čeprav takšna določba ne spada v zakonski tekst. Samo primeroma navajamo eno od nasprotij v določbah Predloga ZDT-1 – po določbi 193. člena so člani SDT lahko le državni tožilci, ki imajo najmanj naziv okrožnega državnega tožilca, v 1. odstavku 196. člena pa je navedba, da ima okrajni državni tožilec v SDT plačo višjega državnega tožilca. Pri tem niti ne omenjamo problemov, ki jih bomo imeli pri določanju plače tistim državnim tožilcem, ki bodo delovali malo v SDT in malo na svojem matičnem državnem tožilstvu. Takšna »leteča« organiziranost tožilskega dela pomeni tudi resno oviro za timsko delo, ki ga predlog ZDT-1 uveljavlja kot enega glavnih razlogov za organizacijske spremembe pri Skupini.

Skrb tako zbujajo določbe predloga ZDT-1, ki dajejo slutiti, da naj bi imela policija močno, če ne prevladujočo besedo pri določanju zadev, ki bi jih obravnavalo Specializirano državno tožilstvo, čeprav bi bilo logično, da bi bilo ravno obratno.

Še bolj pa je želja po vplivu policije vidna pri določbah predloga ZDT-1 glede Oddelka za preiskovanje in pregon zlorabe prisilnih pooblastil (Posebni oddelek), saj kaže, da bi v bodoče kar policija določala, katere zadeve bodo pripuščene v preiskovanje temu oddelku in kdo naj bi jih »nepristransko« preiskoval. Predlagana povezanost policije in organa, ki naj neodvisno, nepristransko in učinkovito odkriva, preiskuje in preganja storilce kaznivih dejanj iz vrst policije, je v demokratični pravni državi nedopustna.

Stališča, mnenja, pripombe in predlogi državnega tožilstva in državnih tožilcev glede Posebnega oddelka niso upoštevani niti v najmanjši meri. Prav nasprotno: sestavljavec in predlagatelj predloga ZDT-1 je v členih 199 do 203 šel več korakov nazaj do mere, ko gre za popolnoma nesprejemljivo besedilo, ki zanika in izničuje temeljni namen ustanovitve sedanjega Specializiranega oddelka. Predlagana ureditev bi pomenila, da bi policisti znova preiskovali sami sebe. Besedilo teh členov predstavlja novost, ki je ni bilo v tezah, niti v osnutku ZDT-1 in daje slutiti namen, da se ta enota državnega tožilstva popolnoma onesposobi in uniči ter zatre vsak poskus nepristranskega, neodvisnega preiskovanja sumov kaznivih dejanj, ki jih storijo uradne osebe s policijskimi pooblastili.

Ponovno opozarjamo na že večkrat argumentirane pripombe o neustrezni sestavi DTS, v katerem bodo voljeni predstavniki državnih tožilcev izgubili večino. Sestava in način imenovanja večine članov DTS omogoča prevladujoč vpliv politike na imenovanje in napredovanje državnih tožilcev (97. člen ), odločilen je vpliv izvršilne oblasti na imenovanje državnih tožilcev (četrti odstavek 33. člena in 34. člen, posredno tudi tretji odstavek 66. člena), generalnega državnega tožilca (111. člen) in vodij državnih tožilstev (119. člen).

V gradivu, priloženemu Predlogu ZDT-1, niso predvidene finančne posledice, višje od 40.000,00 EUR v prihodnjih dveh leti. Sprejem tega zakona pa bo zagotovo imel finančne posledice, precej večje od 40.000 EUR. Z ustanovitvijo dveh novih tožilskih enot (Državnotožilski svet kot samostojen proračunski uporabnik ter Specializirano državno tožilstvo) se povečuje število zaposlenih, ki bodo potrebni za zagotavljanje nemotenega dela. Tudi, če bodo z delom nadaljevali v obstoječih prostorih, bodo potrebni določeni posegi oziroma selitve, zaradi oblikovanja samostojnih enot. Zaradi predvidenega predčasnega prenehanja mandatov članom Skupine, delo na posameznih zadevah ne bo končano in potreben bo nov študij obstoječih zadev. Znatne finančne posledice bodo zagotovo tudi za projekt e-pravosodje; zaradi obsežnih sprememb bo potrebno pripravljati nove podlage za delo izvajalca, ta pa bo moral pripravljati nove rešitve. To pomeni, da bo dosedanje delo v veliki meri izgubljeno, pa tudi, da bo potrebno izvajalcu dodatno delo plačati. Zaradi nove organizacije bodo potrebne nove tiskovine, nove službene izkaznice, opremljanje prostorov z oznakami in podobno. Nesorazmerni so tudi stroški, ki so nastali ali bodo nastali zaradi načina priprave in uveljavitve zakona.

V prilogi vam pošiljamo še naše pripombe k izbranim posameznim členom. Časovne okoliščine ne omogočajo priprave pripomb na vse sporne določbe Predloga ZDT-1. Časovne okoliščine tudi ne omogočajo opozoriti na pomanjkljivosti, da v predlogu ZDT-1 določena področja niso urejena. Naj pri tem omenimo le, da bi ob pripravi novega zakona morala biti izkoriščena priložnost, da se glede na posebnosti dela na državnem tožilstvu, za področje državnih tožilstev uredi tudi vprašanje, ali so lahko res podatki državnih tožilstev v celoti podrejeni režimu Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (na primer podatki o varovanju in varnostnih sistemih državnih tožilstev, podatki, ki se nanašajo na konkretne zadeve). Novi zakon se tudi ne dotika področja hranjenja in arhiviranja dokumentacije, do zdaj pa se je pokazalo, da smiselna uporaba pravil, ki veljajo za sodišča, povzroča težave zaradi razlik med sodnimi in državnotožilskimi akti.

Hitenje z novim državnotožilskim zakonom pred odločitvijo Ustavnega sodišča o skladnosti ministrovih pristojnosti v razmerju do državnotožilske organizacije v aktualnem zakonu, pred spremembo kazenske procesne zakonodaje in brez poglobljene obravnave besedila zakona, ki se je korenito spremenilo od osnutka do predloga, je škodljivo. Zato ponovno predlagamo, da po tehtanju naših preteklih in sedanjih pripomb Predlog ZDT-1 umaknete iz postopka sprejemanja. 

Posamezne pripombe:

uploads/posamezne%20pripombe.pdf

 

Nazaj